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16.09.2003

Die Liberalisierungspolitik in der EU
und Veränderungen im kommunalen Wassersektor der Bundesrepublik

Vortrag auf der Konferenz: Die Auswirkungen der EU-Liberalisierungspolitik auf die öffentliche Daseinsvorsorge, veranstaltet von der Fraktion der GEU/NGL im Europäischen Parlament
Potsdam, 16. September 2003

Klaus Lederer, Berlin

Für die folgenden Bemerkungen will ich einen Zugang wählen, der bewusst etwas andere Akzente setzt als es meine Damen und Herren Vorredner getan haben. Denn Wasser ist nicht nur lebensnotwendig, sondern es ist darüber hinaus – und das kommt in der Diskussion um Wasserversorgung und Abwasserentsorgung regelmäßig zu kurz – eine Naturressource.

 

In der Bundesrepublik ist die Wasserbewirtschaftung einer öffentlich-rechtlichen Ordnung überantwortet. Das bedeutet, Ressourcenentnahme, -nutzung und -einleitung bedürfen einer Genehmigung der zuständigen Behörden. Diese Bewirtschaftungsordnung wird mit der Bedeutung des Wassers begründet. Als lebenswichtiges Gut, nicht reproduzierbarer und nur begrenzt regenerierbarer (knapper) Bestandteil des Naturhaushalts, soll es nicht der Verfügungsgewalt Einzelner unterstellt, sondern durch politisch rückgekoppelte Entscheidung und Gewichtung der Nutzungsinteressen zugeteilt werden. Das übergeordnete allgemeine Entscheidungskriterium ist folgerichtig nach dem Wasserrecht, ob die Nutzung des Wassers dem Wohl der Allgemeinheit und – im Rahmen dessen auch Einzelner – dient. Dabei hat sich in der Entwicklung der einzelnen Gestattungsvorschriften, Standards und Planungsinstrumente der Wechsel von einem primär nutzungsorientierten zu einem inzwischen stärker schutzorientierten Regime vollzogen. Staatliche Instanzen teilen nicht nur zu, sondern sie sollen auch die aktive Bewahrung der Wasserressourcen bewirken. Auch in anderen europäischen Staaten markiert ein Ausbau der wasserwirtschaftlichen Regulierungsinstrumente den Trend der vergangenen Jahrzehnte in der Wasserrechtsentwicklung. Es ist aber zu beobachten, dass die wasserbehördliche Tätigkeit bei zunehmenden Knappheits-, Übernutzungs- und Belastungsproblemen der Wasserressourcen auf Grenzen stößt, und die vergleichsweise schwache Stellung umweltbehördlicher Instanzen gegenüber anderen politischen und vor allem wirtschaftlichen (Nutzungs-)Interessen erhebliche Vollzugsdefizite mit sich bringt.

Dass in der Bundesrepublik die öffentliche Wasserver- und Abwasserentsorgung in der Hand der Kommunen – und damit zumindest prinzipiell dezentral und demokratisch beeinflussbar organisiert – ist, hat vornehmlich historische Gründe. Die traditionell starke Stellung der Kommunen und ihre Fähigkeit, Dienstleistungen für die eigene Bevölkerung zu erbringen, führte zur Wasserwirtschaft in nahezu vollständig öffentlicher Regie. Dies hat der Qualität von Wasserver- und Abwasserentsorgung nicht geschadet: Dem deutschen kommunalen Wassersektor wird allgemein ein hoher Standard und eine besondere Leistungsfähigkeit bescheinigt. Etwa 6.000 Unternehmen der Wasserversorgung und noch einmal so viele Abwasserentsorger prägen die Landschaft des Wassersektors. So ergänzen sich über viele Jahre der Bundesrepublik von Drittinteressen zwar nicht völlig unabhängige, aber zunächst repräsentativ-demokratisch beeinflussbare Akteure, in der Wasserbewirtschaftung und in der Wasserwirtschaft: Bund und Länder sowie die Kommunen. Letztere sind in der Lage, die Entwicklung „ihrer" wasserwirtschaftlichen Infrastruktur im Einklang mit der kommunalen Entwicklungspolitik zu betreiben.

 

Die zentrale Wasserwirtschaft urbaner Ballungsräume wird im natürlichen Monopol erbracht (Auf die Besonderheiten dezentraler und ländlicher Lösungen kann ich an dieser Stelle, obwohl dies in den Diskussionen vorhin eine große Rolle gespielt hat, nicht eingehen). Bei deren Erbringung sind die Kommunen nominell verpflichtet, die Preisgestaltung am Aufwand zu orientieren, der durch die wasserwirtschaftlichen Leistungen anfällt. Als allgemeines Problem der jüngeren Zeit sticht vor allem der wachsende technische Aufwand ins Auge, der nicht allein der europäischen Rechtsetzung geschuldet ist, sondern vor allem der zunehmenden Knappheit und Verschmutzung des Wassers. Außerdem haben sich erhebliche Investitionsnotwendigkeiten aufgetürmt, um die wasserwirtschaftlichen Infrastrukturen auch zukünftig mit gleicher Verlässlichkeit betreiben zu können. Ein Großteil der anfallenden Kosten – und damit auch des Preises – wird durch die langlebigen Anlagen und Netze verursacht, unterlassene Maßnahmen führen zu „Staus" und münden irgendwann in rapide Tariferhöhungen.

 

In der jüngeren Zeit haben sich vor allem die externen Bedingungen für die kommunale Wirtschaft sektorübergreifend verändert, und das ist der Punkt, an dem die europäischen Maßstäbe auch für Wasserwirtschaft in die Diskussion einbezogen werden müssen: In Großbritannien kam es in den siebziger Jahren zu einer politischen Zentralisierung der Wasserwirtschaft in großen Flussgebietsbehörden. Ende der achtziger Jahre wurde die Trinkwasserversorgung dauerhaft privatisiert und damit in private Monopole überführt. Preise und Umweltstandards werden durch Regulierungsbehörden überwacht, wobei sich gegenüber starken privaten Akteuren mit wirtschaftlichem Gewicht politisch formulierte Interessen weitgehend nur in verhandlungsförmigen Prozessen durchsetzen lassen. Dies hat die dortige Struktur des Wassersektors und die Wirtschaftspraxis nachhaltig verändert, vor allem nämlich die Konzentration der privaten Verfügung über die Infrastrukturen bewirkt. Einer der großen englischen Versorger, Thames Water, wurde z. B. von RWE aufgekauft.

In Frankreich sind zwar auch die Kommunen für die Wasserwirtschaft verantwortlich. Sie sind aber in ihrer Wirtschaftstätigkeit beschränkter, weshalb die Beauftragung von privaten Unternehmen von der Mehrzahl der Kommunen vorgezogen wird. Dies bildet eine starke Basis für die Verwertung privater Investitionen und expansive Unternehmenspolitik: In Frankreich beherrschen mit Suez Lyonnaise und Veolia (vorher Vivendi) zwei Unternehmen den Wassersektor, die inzwischen weltweit die größte Zahl von Menschen mit Wasser versorgen. Aus Frankreich wird auch über die Korruptionsanfälligkeit von Betreibermodellen berichtet, deren Vorgeschmack in Deutschland Köln (Trienekens), und in der ostdeutschen Wasser- und Abwasserwirtschaft z. B. Sachsens Verhältnisse, oder – wie wir vorhin gehört haben – auch diejenigen Brandenburgs, geboten haben.

 

Auch in Deutschland kommt es aber inzwischen zu einer entsprechenden Konzentration wasserwirtschaftlicher Interessen, Projekte und Infrastrukturen in wenigen Händen. Im Rahmen von Multi-Utility-Strategien versuchen große Versorger, mit gebündelten Dienstleistungen strategisch Fuß zu fassen und sich dauerhaft Ver- und Entsorgungsgebiete zu sichern. Durch die vorangegangene Liberalisierung von Dienstleistungssektoren ist der kommunale Wirtschaftssektor in der Bundesrepublik an sich unter ökonomischen Druck und in Bewegung geraten. Parallel dazu waren die finanziell immer schlechter ausgestatteten Kommunen weniger denn je in der Lage, die umfassende Palette ihrer Aufgaben zu erfüllen und haben begonnen, sich zur Erzielung kurzfristiger Einnahmen kommunaler Infrastrukturen zu entledigen. Die kommunale Selbstverwaltungsbefugnis schließt auch die Option ein, sich für die Erfüllung kommunaler Aufgaben der Leistungen Dritter zu bedienen. Bislang sind es vornehmlich Teilverkäufe von Stadtwerken, Betreiber- oder Konzessionsmodelle, die von den Kommunen eingegangen werden. Einzelne größere Projekte wie in Berlin, Goslar, Rostock, haben einige Aufmerksamkeit auf sich gezogen. So gewinnen private Unternehmen im kommunalen Wassersektor sukzessive Zugang und Gewicht. Eine großflächige Abgabe wasserwirtschaftlicher Infrastrukturen findet bislang nicht statt, die Dynamik des Prozesses nimmt aber zu. Und auf Ebene der Bundesregierung findet die Vorstellung Gefallen, die Verwirklichung von Liberalisierungskonzepten im Zusammenhang mit den GATS-/WTO-Verhandlungen auf dem Weg über Europa durchzusetzen, wenngleich der Bundestag mit rot-grüner Mehrheit eine Liberalisierung der Wasserwirtschaft deutlich abgelehnt hat, Herr Huffschmid und Herr Porsch haben diesen Aspekt vorhin bereits grundsätzlich beleuchtet.

 

Die EG-Marktöffnungspolitik wirkt bisher eher indirekt, also über die allgemeinen Normen (Vergabe- und Beihilferecht) für öffentliche Dienstleistungen und die Vorgabe von Standards, auf die Prozesse im deutschen Wassersektor ein. Eine Liberalisierung der Wasserver- und Abwasserentsorgung wurde auf europäischer Ebene zwar immer wieder von einzelnen Mitgliedstaaten oder europäischen Repräsentanten in die Diskussion gebracht, es ist von „Prüfaufträgen" und Appellen an die Nationalstaaten die Rede, wie beispielsweise im Langen-Bericht des Europäischen Parlaments. Bislang konnte sich diese Politik aber auf europäischer Ebene nicht durchsetzen. Es liegt also vor allem bei den Kommunen selbst zu entscheiden, wie sie ihre Wasserwirtschaft der Zukunft organisieren wollen, wenngleich externe Faktoren einen Druck zur Umorganisation erzeugen. Hier setzt das ein, was Erik Meijer vorhin anhand des ÖPNV-Sektors so plastisch geschildert hat: die vorwegnehmende Entscheidung, ohne entsprechende Liberalisierungsschritte abzuwarten, mit dem Ziel, sich für die eigenen oder das eigene Unternehmen auf den „entstehenden Märkten" günstigere Startbedingungen zu verschaffen.

 

Mit zunehmender Zahl von privaten Akteuren und Konzentration im Sektor wächst zukünftig in der Eigenlogik der herkömmlichen Liberalisierungspolitik, der EU-Vertragsnormen und EuGH-Rechtsprechung die Notwendigkeit, zentrale europäische Marktregelungen zu erlassen. Dass Wasser eine lokale Ressource ist, Wasserver- und Abwasserentsorgungsgebiete lokale Infrastrukturen sind, spricht – wie es jüngst der EuGH im „Altmark"-Urteil bestätigte – nicht dagegen, dass nationalstaatliche Politik „wettbewerbsverzerrend den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt": Wenn Wasserver- und Abwasserentsorgung einen relevanten privaten Markt bilden, braucht es auch das Recht des Marktes (Insoweit sehe ich die Konsequenzen des Altmark-Urteils auch etwas drastischer, als es Frau Houtman vorhin gezeichnet hat).

 

In der Bundesrepublik hatte das „Müllersche" Wirtschaftsministerium bereits vor 4 Jahren eine Diskussion um die Öffnung der Trinkwasserversorgung losgetreten, nach der die bislang geschlossenen Versorgungsgebiete kartellrechtlich geöffnet und damit „jedermann" zugänglich gemacht werden sollten. Aus dieser Diskussion sind die Probleme und Grenzen bekannt, auf die eine Liberalisierung stoßen würde. Diese Probleme, öffentlicher Druck und selbst eine Bundestagsmehrheit haben diese Debatte (vorerst) beendet. Käme es dazu, würde auch die bisher hoheitlich angesiedelte öffentliche Abwasserentsorgung unter gravierenden Rechtfertigungsdruck.

 

Abschließend soll der Bogen zu den Eingangsbemerkungen meines Beitrages geschlossen werden:

Sicher ist, dass die Umweltpolitik und Ressourcenbewirtschaftung gegenüber privaten Akteuren in einem konzentrierten Markt noch größere Durchsetzungsdefizite erfahren würde als derzeit – also genau das Gegenteil des umweltpolitisch Gebotenen.

 

Drei Thesen zur Zusammenfassung:

1. Die deutsche Wasserwirtschaft wird sich verändern müssen. Welche Richtungen diese Entwicklung nimmt, wird durch europäisches Recht mitbestimmt. Bürgerengagement und Kommunalpolitik müssen versuchen, an den bestehenden Defiziten zu arbeiten: Wasserwirtschaft dient nicht nur kommunalen Haushalten und der Versorgung abgelegter Politikergenerationen Hand in Hand mit ihren privaten Freunden. Transparenz ist die einzige Grundlage zur Akzeptanz von erforderlichen Tarifsteigerungen, und sie verhindert. Auch ist langfristig der Bogen zwischen Wasserwirtschaft und Wasserbewirtschaftung zu einer langfristigen und abgestimmten Wasserpolitik zu schließen, was die Kommunen allein nicht leisten können. Durch eine dringend erforderliche Reform der Kommunalfinanzen würde sich der Druck auf die Kommunen zur Veräußerung ihrer Infrastruktur verringern.

2. Eine Liberalisierung auf EU-Ebene beschränkt den Handlungsraum der Kommunen und Bürgerinitiativen, die lokale Infrastruktur nach den spezifischen Gegebenheiten zu organisieren. Sie entleert damit Bemühungen um lokalen Einfluss und positive Neuorganisation – nicht allein aufgrund der rechtlichen, sondern vor allem der faktischen Determinanten und Kräfteverhältnisse im Sektor. Eine Umkehr für diesen Prozess ist im EG-Recht nicht vorgesehen.

3. Die Kommunen und ihre Einwohner sind als Akteure im deutschen föderalen System nicht einflusslos. Sie müssen Wege suchen, ihre Steuerung der Wasserwirtschaft transparent zu organisieren und zu repolitisieren. Viele kommunale Modernisierungsstrategien versuchen das, wirken aber genau gegenteilig: Managerialisierung und kurzfristige Erfolgspolitik, aber auch Lobbyismus und Ämterverquickung zu Lasten demokratischer Steuerung befördern auch in gesellschaftlichen Debatten den Ruf nach einer „Freigabe" des Sektors. Auch die derzeitige kommunale Praxis bedarf deshalb der Kritik und Veränderung. Obwohl sicher richtig, genügen verbesserte Kooperation und Wirtschaftlichkeitsbemühungen nicht. Vor allem sollten die großen Gemeinden innehalten, im Prozess der „Markteroberung" direkt oder indirekt mitzuspielen.

 

Eine Veränderung des Wassersektors muss vor allem regulativ gesteuert und so gestaltet werden, dass die politisch verfassten Instanzen auf kommunaler Ebene im Prozess lernen und auf Veränderungen in ihrem „politischen Rhythmus" reagieren können. Auch die Einwohnerschaft kann solche Prozesse nur reagieren, wenn die Zeiträume der Vermittlung und tatsächliche Partizipationsmechanismen eingeplant sind. Eine Freigabe des Sektors ließe all das weitgehend leer laufen, eine ungesteuerte Fortsetzung des derzeitigen Prozesses aber auch.