Klaus Lederer

Gegenstand des folgenden Aufsatzes, der als Manuskript zu einem Vortrag auf dem Promovierendenseminar der Rosa-Luxemburg-Stiftung 2002 konzipiert wurde, sind die Zusammenhänge zwischen der Entwicklungshilfepolitik der hochentwickelten Industriestaaten, auch der Bundesrepublik, und Zielen hinsichtlich der verstärkten Übergabe wasserwirtschaftlicher Tätigkeiten auf Private. Neben einer Auseinandersetzung mit diesen Zielstellungen soll der Aufsatz klarstellen, dass es die Schwierigkeiten im einheimischen Wassersektor und nicht allein die ideologischen Motivationen von Strukturwandelstrategien sind, die Kommunen zur Einbeziehung Privater schreiten lassen. Über die Kritik an der herrschenden Entwicklungshilfe- und Liberalisierungspolitik hinaus müssen auf solche Schwierigkeiten Antworten gefunden werden.

 
I. Globale Wasserkrise, Entwicklungshilfe und Strategien

Wasser ist nicht nur eine lebenswichtige und insgesamt begrenzte, sondern auch eine Ressource mit lokalem Bezug: Wasserverschmutzung und Wasserknappheit hängen sehr eng mit der regionalen Bewirtschaftung zusammen, also der Nutzung und Verteilung des Wassers unter Bedienung der verschiedenen Ansprüche. Wasser ist regional äußerst unterschiedlich verteilt, Mangel und Überfluss liegen nicht selten nah beieinander. Die Ausbeutung von Ressourcen am einen kann ohne weiteres zu Wasserausfällen am nahegelegenen anderen Ort führen. Steigende Nutzung und Verschmutzung haben in den vergangenen fünfzig Jahren zu einer dramatischen Zuspitzung der regionalen Wasserprobleme nahezu weltweit geführt, so dass inzwischen von der globalen Wasserkrise gesprochen wird.

Dabei zeigt sich, dass zwischen wohlstandsbedingten und armutsbedingten Wasserproblemen unterschieden werden kann: In den hochentwickelten Industriestaaten leiden die Wasservorräte durch Übernutzung und Verschmutzung aus industrieller, landwirtschaftlicher und Haushaltsnutzung. Die armen Länder – insbesondere Afrikas und Südamerikas – trifft die Wasserproblematik durch Übernutzung aufgrund ökonomischer Zwänge (z. B. großräumige exportorientierte Bewässerungslandwirtschaft oder rigoroser Rohstoffabbau) und nicht vorhandener bzw. extrem mangelhafter Infrastruktur zur Verteilung des Wassers und zur Klärung der Abwässer. Besteht in den hochentwickelten Industriestaaten also vornehmlich ein (Über-)Nutzungsproblem, sind die sozialen Krisendimensionen wie Konsequenzen der Wasserkrise in den Entwicklungsländern viel weitgehender: ökonomisch, politisch und technisch infrastrukturell bedingte Verteilungsungerechtigkeit und zunehmende Verknappung durch Wasserverschmutzung hängen unmittelbar und folgenreich zusammen. Dem Ausschluss ganzer Bevölkerungsteile vom sauberen Trinkwasser im lebensnotwendigen Mindestumfang steht Verschwendung und Ausbeutung gegenüber. Der Mangel an Infrastruktur (Degeneration vorhandener Vorräte durch fehlende Entsorgungseinrichtungen) und die rücksichtslose Ressourcenausbeutung verschärfen die Knappheit im regionalen wasserwirtschaftlichen Zusammenhang (vorrangig der Ballungszentren) rapide, was wiederum zuerst zu Lasten der von Ver- und Entsorgung Ausgeschlossenen geht.

Da Wasser – über seine Eigenschaft als individuelle Lebensnotwendigkeit hinaus – auch Grundlage für jegliche wirtschaftliche, soziale und ökonomische Entwicklung eines Gemeinwesens ist, ist die Bewältigung der regionalen Wasserprobleme, insbesondere der des armen Südens, die entscheidende Voraussetzung zur Bewältigung der globalen Wasserkrise und ein ganz relevantes Moment der Aufhebung gravierender globaler und lokaler Ungleichheiten. Dieser Zusammenhang zwischen ökonomischen und sozialen Bedingungen der Ressourcennutzung und ökologischen Folgen wurde in den vergangenen siebziger und achtziger Jahren erstmals umfassender diskutiert. Er fand im Jahr 1987 durch den Brundtland-Bericht grundlegende internationale Wahrnehmung und Wiederspiegelung im Leitbild des Sustainable Development als einer umfassenden integrativen Problembehandlungsstrategie. Die Weltkonferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio 1992 griff die Impulse des Brundtland-Berichts auf und widmete dem integrierten Herangehen an Entwicklung, Bewirtschaftung und Nutzung der Wasservorräte als Basis einer nachhaltigen Wasserressourcenwirtschaft ein eigenes Kapitel. Der maßgebliche ressourcenbezogene Bewirtschaftungsgrundsatz, der aus der Nachhaltigkeitsverpflichtung abgeleitet wird, ist das Vorsorgeprinzip: Ressourcen sollen schonend und grundsätzlich unter Vermeidung von Gefährdungen genutzt werden. Als realistisches wasserbezogenes Nachhaltigkeitsziel wurde die weltweite Versorgung Aller mit Trinkwasser bis 2025 postuliert.

In den vergangenen zehn Jahren ist die internationale Staatengemeinschaft diesem Ziel nicht näher gekommen. Das Ausmaß der gewährten logistischen und materiellen Unterstützung aus den Industrieländern bleibt weit hinter den Erwartungen, die Wasserprobleme spitzen sich eher zu. Als Ausweg aus diesem Problem wird von den tonangebenden Regierungen in der globalen Entwicklungspolitik verstärkt auf die Einbeziehung privater Wirtschaft in die Entwicklungszusammenarbeit gesetzt. Große Vorhaben – unter Umsetzungsverantwortung privater transnationaler Dienstleistungskonzerne – zum Aufbau städtischer Wasserwirtschaftsstrukturen in städtischen Ballungsräumen des Südens gelten beispielsweise der Weltbank als Referenzprojekte für die Entwicklungszusammenarbeit der Zukunft, werden aber auch von deutschen Entwicklungshilfeinstitutionen wie dem Entwicklungshilfeministerium und der KfW befördert und gebunden. Dabei wird von den privaten Partnern erwartet, dass sie Erfahrungen mit der Versorgung vieler Menschen besitzen und darüber hinaus Investitionskapital zuschießen, welches für wasserwirtschaftliche Infrastrukturen in beträchtlichem Maße erforderlich ist. Bei Erfüllung der Bedingungen können sie sich an Ausschreibungen für Projekte beteiligen, zu denen Mittel der Entwicklungshilfe beigesteuert werden. Die betroffenen Kommunen und Regierungen in den hilfebedürftigen Regionen müssen allerdings akzeptieren, dass auf multinationaler Ebene neue Beteiligte der Entwicklungszusammenarbeit mit eigenen Interessen am Tisch Platz nehmen, mit denen sie sich gegebenenfalls auf einige Jahrzehnte vertraglich binden müssen, um Entwicklungshilfe zu bekommen. Zu diesen Beteiligten gehören große Spartenkonzerne wie Suez Lyonnaise und Veolia, Saur und American Water Works, neuerdings aber auch RWE und Eon.

Gegenstand der Entwicklungshilfe-Verträge ist allerdings nicht nur die Errichtung einer rentablen Infrastruktur. Mit der Einbringung von Investitionen durch Private steigt das Interesse an der politischen Absicherung ihrer Rentabilität. Dass mit der Infrastruktur zur Versorgung mit Wasser auch Einfluss auf Zustand, Verteilung und Nutzungsplanung der Ressource verbunden ist, ist das eine. Das andere ist der Druck, den ein Rechteinhaber am „Lebensquell" Wasser besitzt, und der unmittelbare politische Macht bedeutet. Die Formierung der politischen Organisation in vielen armen Staaten, auch die vorhandene technische und ökonomische Basis, genügt nicht, um die eigenen Interessen vertraglich wahren oder späterhin kontrollieren bzw. durchsetzen zu können.

Lohnenswert und deshalb von besonderem Interesse sind die Städte, in denen sich Versorgungssysteme nach dem Modell der Industriestaaten am ehesten rentabel verwirklichen lassen, weil sich dort – trotz massiver Armut – noch zahlungsfähige „Kunden" in Stadtteilen und industriellen Basisstrukturen finden lassen. Angepasste Lösungen, die unter Einbeziehung der Bevölkerung entwickelt werden und den vorhandenen ökonomischen und soziokulturellen Bedingungen angemessen sind, werden demgegenüber nicht verfolgt. Einzelne Projekte dieser Art von Entwicklungszusammenarbeit sind inzwischen schon an Protesten und Widerstand aus der Bevölkerung oder an innenpolitischen Zuspitzungen auseinandergebrochen. Auch dieser „Entwicklungshilfestrategie" scheinen also keine Aussichten auf großen Erfolg beschieden zu sein.

Dies führt freilich nicht dazu, die Herangehensweise in Frage zu stellen. Zwei grundlegende Erklärungsmuster für die bestehenden Probleme der Einbindung Privater werden diesbezüglich, in der Regel miteinander verknüpft, diagnostiziert:

(1) Die ökonomische Rechenbarkeit von Investitionsvorhaben im Infrastrukturbereich lässt sich nur dann herstellen, wenn an die Nutzung von Wasser umfassend wirtschaftliche Maßstäbe angesetzt werden, Wasser also als Wirtschaftsgut behandelt wird. Die Marktgängigkeit von Wasser mit allen Mitteln herzustellen ist der Weg, „Blut" in den Marktkreislauf der Infrastrukturfinanzierung zu füllen. Außerdem kann damit die Unberechenbarkeit staatlicher Intervention – beispielsweise auf Druck in der Bevölkerung – in den einmal vereinbarten Rechtszustand vermieden werden, womit der Anreiz für Private steigt, in die Entwicklungshilfe zu investieren. Mit der Zuweisung privater Rechte wird weiterhin dem Umweltschutz gedient, weil die Inhaber an der Aufbringung von Investitionskapital für ihr Eigentum interessiert werden, während die öffentlichen Kassen leer sind.

(2) In den europäischen Staaten, insbesondere hier in Deutschland, müssen Wege gefunden werden, potentiellen Global Players eine hinreichende Größe und Profitabilität des Marktes im „Herkunftsland" und damit die Akquise von Investkapital – auch für die Entwicklungshilfe – zu sichern. Standorterwägungen (Ausgangsbedingungen deutscher Unternehmen auf dem „kommenden Markt") und die Notwendigkeit eines eigenen Entwicklungshilfebeitrages führen zur Forderung nach der Einbindung privater Versorger in der Bundesrepublik. Die Bundesregierung stützt dies im Grunde. Kommunen und Kreisen wird geraten, Kooperationsmodelle mit privaten Versorgern einzugehen, woraus im Gegenzug nur Vorteile abzuleiten seien.

Beide Strategien werden unter dem Stichwort „Liberalisierung" des Wassers bzw. Wassermarktes mit globalem Anspruch verfolgt und postuliert. Ihnen sollen daher im folgenden einige Anmerkungen gelten. Getrennt wird – im Interesse einer übersichtlichen Problemdarstellung – zwischen der Bewirtschaftung des Wasserhaushaltes als Rahmen (II. und III.) und der Trägerschaft und Organisation der Infrastruktur für die Versorgung mit Trinkwasser und die Entsorgung der anfallenden Abwässer als Beispiel für wasserwirtschaftliche Aktivitäten mit besonderer Gemeinschaftsrelevanz (dazu IV.), obwohl diese Trennung aufgrund der engen Wechselwirkungen in der Praxis nicht vollständig existiert.

 
II. Nutzungs- und Eigentumsrechte an Wasserressourcen

Die Verteilung der verfügbaren Wasserressourcen und die Festlegung der Nutzungsprioritäten erfolgt in den höher entwickelten Industriestaaten politisch, also durch Bewirtschaftungs- und Verfügungsentscheidungen von staatlichen Stellen oder unter ihrer Aufsicht, unter Einbindung von Expertengremien oder Nutzerselbstverwaltung, auf Basis festgelegter Bewirtschaftungskriterien. Staatliche Wasserbewirtschaftung ist hier angelegt als treuhänderische Verfügung über die Wasserressourcen.

Währenddessen mehren sich auch in Europa die Stimmen, die Wasser als „Wirtschaftsgut" privater Verfügung unterwerfen und damit seine ökonomische Verwertbarkeit sicherstellen wollen. Für die zur Begründung dieser Forderung herangezogenen ökonomischen Theorien besteht die Ursache der Wasserkrise in einer volkswirtschaftlich fehlerhaften Fällung der Nutzungsentscheidungen: Da Wasser – wie andere Wirtschaftsgüter – ein knappes Gut sei, liegt aus dieser Perspektive ein reines Allokationsproblem vor: Eine volkswirtschaftlich optimale Verteilung und Nutzung der verfügbaren Ressourcen kann folglich mittels Ersetzung der öffentlichen Treuhänderschaft durch private Eigentums- bzw. Nutzungsrechte gewährleistet werden. Sind die privaten Nutzungsrechte übertragbar und frei handelbar, bewirke der Einsatz des Marktes eine in Zahlungsbereitschaft ausgedrückte Wasserbewertung. Marktbedingten "Schieflagen", beispielsweise der Gefährdung der existenziellen Versorgung armer Bevölkerungsteile bei zu hohen Preisen, müsse demnach mit individuellen materiellen Zuwendungen durch Staat oder regionale Gemeinschaft begegnet werden. Die Tauglichkeit dieses Konzeptes scheitert allerdings schon an den Voraussetzungen, die die ökonomische Theorie selbst für sein Funktionieren aufstellt:

Gegen die Möglichkeit, Wasser handelbar machen zu können, spricht vieles. Die Ressourcenknappheit setzt schon natürliche Verfügbarkeitsgrenzen. Individuelle Nutzungspräferenzen am Wasser bewegen sich zwar in einer gewissen Spannbreite (sparsame und schonende Nutzung oder verschwenderische und rücksichtslose Nutzung), sind aber ebenfalls durch Quantität und Qualität der regionalen Ressourcenvorkommen sowie technische, sozioökonomische und ökologische Bedingungen begrenzt. Auch für industrielle Nutzungen gilt: Wasserpolitische Verfügungsentscheidungen wirken langfristig und müssen infrastrukturell umgesetzt werden. Wassersubstitution stößt an Grenzen, die nicht „Bürokratie und Staat" verursachen, sondern die in der Funktionsvielfalt des Wassers wurzeln.

Das Prinzip der individuellen Nutzenmaximierung bei Zuweisung privater Nutzungsrechte gewährleistet nicht automatisch eine schonende Ressourcennutzung. Selbst die liberalen ökonomischen Theorien räumen ein, dass Rechteinhaber nur insoweit an schonender Ressourcennutzung interessiert sein werden, als diese für den speziellen Nutzungszweck maximale Erträge garantiert. Negativen Auswirkungen der Wassernutzung wird er nur begegnen, wenn sie sich ökonomisch negativ bei ihm selbst niederschlagen. Aus der Perspektive der ökonomischen Theorie werden Auswirkungen, die andernorts als beim Nutzer schädigend wirksam werden, als Externalitäten bezeichnet, die durch den Marktmechanismus nicht erfasst und demnach nicht gesteuert werden. Zur Lösung des Problems wird die monetäre Bewertung und Einbeziehung der so ermittelten Kosten in den Preisbildungsmechanismus vorgeschlagen. Offen bleibt, wie die gesellschaftlichen Dimensionen von Wasserfunktionen und Wassernutzung ökonomisch, also geldwertig, ausgedrückt werden sollen. Über mittel- und langfristige Folgen der Wassernutzung bestehen vielfältige Unklarheiten, die in fehlendem Wissen, ungenauer Kenntnis von Ursache-Folge-Zusammenhängen (Auswirkungen auf angrenzende Umweltmedien, auf das Ökosystem in seiner Gesamtheit und sozioökonomische Krisenszenarien) und unterschiedlichen wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Problemsichten resultieren. Die bekannten sozialen, ökologischen oder

ökonomischen Konsequenzen werden beispielsweise je nach Bewertungsmaßstab sehr unterschiedlich beurteilt.

Klar ist auch, dass der Marktmechanismus die Internalisierung von externen Kosten nicht aus sich heraus leisten kann. An den Voraussetzungen der neoklassischen ökonomischen Theorien orientiert wäre dafür der „starke Staat" als Schiedsrichter verantwortlich. Die völlige Aufgabe der „Treuhänderschaft" des Staates über die Wasserressourcen ist mit dieser verbleibenden Schiedsrichterfunktion praktisch schwer in Zusammenhang zu bringen. In weiten Teilen der Welt fehlen funktionierende Institutionen zur demokratischen Überwachung und Regulierung der Wassernutzung überhaupt. Theorietranszendent wäre anzumerken, dass „Staat" selbst in den entwickelten Industriestaaten keine über den gesellschaftlichen Zusammenhängen stehende Regulationsinstitution mit umfassender Wissensbasis und weitgreifendem Regulierungsspielraum jenseits gesellschaftlicher Machtbeziehungen und Interessenstrukturen ist.

Die heterogene Interessenstruktur und unterschiedliche Durchsetzungsfähigkeit derjenigen, die an Wassernutzung interessiert oder auf Wasser angewiesen sind, entspricht in wenig der liberalen Modellannahme vom „Individuum als zentraler Bewertungsinstanz" auf dem Markt. Nutzungsvoraussetzungen und Anforderungen

sind für Privathaushalte, auf Bauernhöfen, in kleinen Unternehmen oder großen industriellen Strukturen jeweils andere, die Folgen der Nutzung sind es gleichermaßen. Die Möglichkeiten der Nutzer, Präferenzen in freier Entscheidung durch Reduzierung am Preis auszurichten, anderweitig zu befriedigen (Substitutions- und Ausweichfähigkeit) oder den Nutzungsinteressen durch Druck z. B. gegen andere Nutzungsinteressen zum Durchbruch zu verhelfen, klaffen aber auch innerhalb der Industriestaaten auseinander. Der Berücksichtigung dieser politischen Dimensionen und des strategischen Machtpotentials beim Zugriff auf Wasserressourcen entziehen sich die ökonomischen Theorien im Grunde vollständig.

Für die ökonomischen liberalen Theorien hängt die Funktionsfähigkeit des Marktmodells an der Sicherstellung seiner Voraussetzungen in der Praxis. Fehlt es an Marktkoordination, so muss alles unternommen werden, um dem Mechanismus von Angebot und Nachfrage zur Wirksamkeit zu verhelfen. Aus der Theorie resultiert folgerichtig die ordnungspolitische Forderung, regulative und faktische Marktzugangsbarrieren abzubauen. Wasser handelbar zu machen erfordert u. a., wasserpolitische Entscheidungen dem Ziel seiner flexiblen Verfügbarkeit unterwerfen zu können. Ein einfaches Beispiel verdeutlicht das: Durch erhöhte Ausnutzung der Ressourcenvorkommen, durch erweiterte Nutzung von Grundwasservorkommen und durch Transport kann das Angebot für bestimmte Nutzungsarten in einer Region erheblich gesteigert werden. Den ökologisch entscheidenden regionalen Bezug würde der Umgang mit Wasserressourcen dann allerdings einbüßen. Die Möglichkeit, preiswerteres Wasser umstandslos in entfernteren Regionen einkaufen zu können, animiert geradezu zur Vernachlässigung der eigenen Ressourcen. Mögliche Rückwirkungen einer Ökonomisierung des Wassers auf die regionale und globale Wasserkultur, den strategischen Zugriff auf gesellschaftlich wie ökonomisch bedeutende Ressourcenvorräte, die mittel- und langfristigen Wirkungen der Ausnutzung von Vorkommen, spielen in der ökonomischen Theorie keine Rolle.

 
III. Das Konzept der öffentlichen Bewirtschaftung

Bereits vorn wurde angemerkt, dass in hochentwickelten Industriestaaten, etwa den Mitgliedstaaten der EU, Wasserbewirtschaftung auf Basis einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung für Wasserressourcen erfolgt. Dies heißt, dass für alle mehr als irrelevanten Nutzungen der Gewässer eine Gestattung erforderlich ist, die in Verantwortung des Staates erteilt wird.

1. Wasserbewirtschaftungsordnung in der Bundesrepublik

Dass die „öffentlich-rechtliche Bewirtschaftungsordnung" mit der traditionellen und durch die liberalen ökonomischen Theorien immer wieder strapazierten Gegenüberstellung von Staat und Privat nicht zu erfassen ist, zeigt ein Blick auf das Wasserhaushaltsgesetz (WHG), in dem die Grundzüge der bundesdeutschen Bewirtschaftungsregimes zu finden sind. Ihren deutlichsten Ausdruck findet die Zielorientierung der öffentlich-rechtlichen Bewirtschaftung in § 1 a WHG. Absatz 1 hebt hervor, dass die Gewässer Bestandteil des Naturhaushalts und als Lebensraum für Tiere und Pflanzen zu sichern sind. Sie sind ferner „so zu bewirtschaften, dass sie dem Wohl der Allgemeinheit und im Einklang mit ihm auch dem Nutzen Einzelner dienen und vermeidbare Beeinträchtigungen unterbleiben". Dadurch werden die Wasserbehörden – unter Ausrichtung auf Schutz- und Nutzungsbelange, aber im Interesse des „Allgemeinwohls" (eingeschlossen die „Beschützerfunktion" für die Naturressource) – zur Bewirtschaftung der Gewässer berechtigt und verpflichtet.

Die Vorschrift bezweckt den Schutz der Umwelt, sie ist Konkretisierung des „Staatsziels Umweltschutz" aus Art. 20 a GG für die Erhaltung und Sicherung des Wassers als Lebensgrundlage. Der Schutz des Wasserschatzes bezieht sich demnach auf das Wasser mit seinen umfassenden Funktionen als Umweltmedium: Durch Absatz 1 Satz 1 wird ausdrücklich auf Wasser als Bestandteil des Naturhaushalts und Lebensraum Bezug genommen und die Notwendigkeit der Sicherung auch vor diesem Hintergrund ausgesprochen. In beiden Absätzen der Vorschrift wird die Minimierung der Beeinträchtigungen von Gewässern auf das – im Rahmen der Nutzungsprinzipien – unvermeidbare Maß postuliert, also Schutz und Schonung der Ressourcen zur „Geschäftsgrundlage" der Wasserbewirtschaftung erklärt. Der in dieser Zielsetzung zum Ausdruck kommende Grundgedanke deckt sich mit dem aus Nachhaltigkeitsperspektive entworfenen Vorsorgeprinzip, das mittlerweile als tragendes Rechtsprinzip für das moderne Umweltrecht gelten kann.

Im Zusammenhang mit der Diskussion um die Einführung von Eigentums- und Nutzungsrechten hervorzuheben ist ein Aspekt, der in der Rechtsgeschichte der Bundesrepublik zu einigen bemerkenswerten Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts geführt hat:

Vor der Einführung des Wasserhaushaltsgesetzes war das „Recht am Wasser" zersplittert und hatte die Benutzung der Gewässer durch Grundeigentümer oder Gewässeranlieger eine die heutigen Verhältnisse deutlich übersteigende Bedeutung. Einschränkungen ergaben sich nur aus Rechten anderer, etwa der Anlieger und Nachbarn, später einzelnen Regeln der „Gesundheitspolizei" und der Schadensverhütung. Die Konstituierung einer öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung war demgegenüber ein ziemlicher Paradigmenwechsel. Erstmalig wurde mit aller gesetzlichen Klarheit und bundeseinheitlich die Wasserbenutzung vom Eigentum an Grund und Boden abgelöst und damit den Grundeigentümern jede Befugnis zur Wassernutzung – abgeleitet aus ihrem Eigentum – entzogen. Dies warf die Frage nach dem Verhältnis von öffentlich-rechtlicher Benutzungsordnung und dem Eigentum an Grund und Boden auf, welches in seinem Bestand durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützt ist. Unter Bezugnahme auf die faktische Schmälerung der hergebrachten Rechte der Grundeigentümer wurde vertreten, es läge eine (verfassungswidrige bzw. entschädigungspflichtige) Enteignung vor.

Das Bundesverfassungsgericht stellte hierzu klar, dass es kein überkommenes Rechtsinstitut „Eigentum" gibt, welches durch das Grundgesetz in der jeweils bestehenden zivilrechtlichen Ausformung oder qua Gewohnheit anerkannt werde: Der Eigentumsbegriff des Art. 14 Abs. 1 GG kann danach nur aus der Verfassung selbst abgeleitet werden. Maßstäbe hierfür sind die grundgesetzliche Anerkennung des Privateigentums, aber auch seine Sozialbindung (Art. 14 Abs. 2 GG). Wenn aber die Ordnung des Eigentums nicht natur- und sachgegeben ist, sondern durch den Gesetzgeber selbst geschaffen werden muss, dann kann die öffentlich-rechtliche Bewirtschaftung der Wasserressourcen nach dem Wasserhaushaltsgesetz durchaus eine verfassungskonforme Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums sein: „Die Gewährleistung des Privateigentums als Rechtseinrichtung wird nicht angetastet, wenn für die Allgemeinheit lebensnotwendige Güter zur Sicherung überragender Gemeinwohlbelange und zur Abwehr von Gefahren nicht der Privatrechtsordnung, sondern einer öffentlich-rechtlichen Ordnung unterstellt werden."

Die Rechtfertigung für die restriktive Bewirtschaftung der Wasserressourcen besteht nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts in der Bedeutung des Wassers für die Allgemeinheit. Zur Begründung der „überragenden Gemeinwohlbelange" greift das Gericht auf Befunde zurück, die sich aus der „Natur der Sache" – also dem sachadäquaten Umgang mit Wasser als besonderem Gut und unter den modernen gesellschaftlichen Anforderungen – ergeben. Verwiesen wird auf den Charakter des Wassers als Lebensgrundlage, auf die Unzugänglichkeit des Naturvorgangs Wasserhaushalt für eine rechtliche Regulierung, auf die Natur des Wassers als „flüchtiger" Stoff, auf den Zustand der Ressourcen, die insbesondere zur Trinkwassernutzung bedenklichen Qualitätsprobleme, und die vielfältigen Nutzungsinteressen, auf die daraus – für Schutz und Nutzung - folgende Lebensnotwendigkeit einer geordneten Wasserbewirtschaftung für die Bevölkerung als auch für die Gesamtwirtschaft, auf die weitgreifenden Einwirkungen, die – unreglementiert – in großem Umfang wasserwirtschaftliche Belange berühren, auf die ökologischen Folgen starker Ressourceninanspruchnahme. Hervorgehoben wird vom Bundesverfassungsgericht die absolute Priorität, die die Sicherung der Versorgung der Bevölkerung mit einwandfreiem Trinkwasser genießt. Schlussendlich sieht das Gericht die Ordnung des Wasserhaushaltes nach den genannten Kriterien für die Sicherstellung der wasserbezogenen Nutzungs- und Schutzbelange als notwendig an; insbesondere zur schnellen Reaktion auf veränderte wasserwirtschaftliche Bedingungen wird der Verzicht auf eigentumsgebundene und „stabile" Nutzungsrechte für erforderlich gehalten.

Zusammengefasst erteilt das Bundesverfassungsgericht liberal-ideologischen Eigentumsableitungen eine Absage. Bewirtschaftung von Wasserressourcen, so das Fazit, ist funktionell und im Sinne sozialer und ökologischer Interessen der Allgemeinheit einzusetzen. Dass diese Sichtweise auch auf dem Stand der gegenwärtigen umweltrechtlichen Reformdebatten ist, vermittelt ein Blick in die Vorschläge zur Schaffung eines Umweltgesetzbuches. Darin werden die Grundzüge der Bewirtschaftungsordnung übernommen und darüber hinaus sämtliche Umweltgüter von Nutzungsansprüchen aus dem Eigentumsrecht abgekoppelt.

2. Grundsätzliche Offenheit der Umsetzung eines Bewirtschaftungsregimes in öffentlicher Regie

Kennzeichen der öffentlich-rechtlichen Benutzungsordnung ist daher nur, dass Rechte zur Wasserbenutzung aufgrund überindividuell motivierter – staatlich legitimierter – Entscheidungen ergehen, nicht aufgrund individueller Verfügung über ein erworbenes oder zugewiesenes eigentumsähnliches Recht oder dessen Ausnutzung. Damit ist noch nichts ausgesagt über die Ausformung des Systems, in dem die Entscheidungen über die Ressourcennutzung ergehen und von dem ihre Umsetzung kontrolliert und vollzogen wird.

In Frankreich und Großbritannien bestehen sehr zentralistisch organisierte Behördenapparate, während in den Niederlanden in größerem Umfang Verbände mit Beteiligung und Einschluss der Wassernutzer – durch Verleihung öffentlich legitimiert und staatlich überwacht – in die Wasserhaushaltsordnung eingebunden sind. In der Bundesrepublik sind wasserwirtschaftliche Rahmenentscheidungen Sache des Bundesgesetzgebers, während landesrechtlich konkretisiert werden kann und Umsetzung und Vollzug des Wasserrechts vollständig Länderangelegenheit ist. Welche Behörden oder öffentlich-rechtlichen Körperschaften dafür zuständig sind, wird ebenfalls in jedem Bundesland bestimmt.

Öffentlich-rechtliche Bewirtschaftungsordnungen können also viele Gesichter haben. Hier sind unterschiedliche Steuerungslösungen denkbar, die von zentralistischer Planung und Regeldurchsetzung bis zur weitgreifenden Einbeziehung von Wasserbenutzern (wobei hier immer die Gefahr korporatistischer „Privatisierung" von Entscheidungen existiert) und der Allgemeinheit (über Nutzerbeiräte oder demokratisch verfasste Umweltvereine) reichen. Mittels Verfahrensgestaltung können institutionelle Lösungen zur Wahrung bestimmter Belange und zum Ausschluss irrelevanter Interessen Dritter geschaffen werden, auch „Gemeinschaftslösungen" der Bevölkerung sind denkbar.

Typische Schwierigkeiten bei der Umsetzung von gewässerbezogenen Schutz- und Nutzungszielen in der öffentlich-rechtlichen Ordnung bestehen im Vollzug der wasserrechtlichen Vorschriften, also im Verhältnis von Wasserbehörden und Inhabern der wasserrechtlichen Genehmigungen oder Betreibern anderweitig wasserrechtlich relevanter Dinge. Dies liegt zum einen in der Schwierigkeit, allgemeine umweltbezogene Vorschriften für die einzelnen komplexen Fälle hieb- und stichfest zu konkretisieren und dann auch umzusetzen. Zweitens kommen hinzu Personal- und Finanzmängel, Informationsdefizite. Die Beharrlichkeit der in der Regel an umweltbezogenen Maßnahmen aus Kostengründen nicht interessierten Betreiber führt zu langen Umsetzungszeiträumen und/oder letztlich zum Aushandeln der Umsetzungsmodalitäten zwischen Behörden und Betreibern, was entweder aufwendig oder rechtsstaatlich bedenklich ist. Symbolische Gesetzgebung mit auf dem Papier gesteigerten Umweltstandards leistet ein übriges, viele neue Vorschriften müssen - nach der Gesetzgebung! – durch Verordnungen und Verwaltungsvorschriften konkretisiert und damit umsetzungsfähig gemacht werden, was regelmäßig nur unter Einbeziehung des Fachwissens der Betroffenen möglich ist und damit ebenfalls in faktischer Aushandlung und über lange Zeitdauer geschieht. Was gemeint ist, wenn in Umweltgesetzen die Einhaltung der „allgemein anerkannten Regeln der Technik" vorgeschrieben wird, ist eben doch immer noch eine Frage der Sichtweise und Interessen der Beteiligten.

Diese Schwächen öffentlich-rechtlicher Bewirtschaftung liegen zum einen in der Natur der Sache, da Umweltpolitik auf Dauer nicht besser und durchsetzungskräftiger sein kann als die gesellschaftliche Anerkennung des Problems und die Bereitschaft zu Konsequenzen in der Gemeinschaft es ihr ermöglicht. Zweitens gibt es aber auch Probleme, die in der Ausgestaltung der Bewirtschaftungsordnung ihren Grund haben, aber veränderbar sind, um die Durchschlagskraft der Bewirtschaftungszielsetzungen zu erhöhen, mehr Verständnis für Umweltbelange und Umweltverantwortung erzeugen etc. So zum Beispiel Maßnahmen, die bisher umweltkonformen Verhalten entgegengesetzten Motivationen (Geldsparen durch Umweltverschmutzung) etwas positiv „nachhelfen". Hier sollte man sich nicht scheuen, die verstärkte Verpflichtung Privater zur Selbstüberwachung (unter Vorschreiben eines anerkannten und geprüften Sachverständigenbüros) zur Entlastung der Wasserbehörden von aufreibenden Alltagsgeschäft zu fordern, oder auch die finanzielle „Anreizwirkung" von Abgaben zu nutzen, die bei (nachweisbarer) Verbesserung der Umweltkonformität in Teilen erlassen werden. Insbesondere bei letzterem kann man sich ruhig auch auf Überlegungen in neuen ökonomischen Theorien stützen, so zum Beispiel den Transaktionskosten-Ansatz. Dies sollte man jedoch nicht tun, ohne zuvor darauf hingewiesen zu haben, dass es hierbei nicht in erster Linie um „ökonomische" oder „marktkonforme" Wirkungen von Steuerungsmitteln – also um die Aufrechterhaltung der „Freiheit des Marktprozesses" – geht, sondern um die wirksamere Durchsetzung politischer Ziele gegenüber ökonomischen Subjekten, im Zweifel auch gegen die „Interessen" des Marktes. Und fiskalische Instrumente gehören ja bekanntlich seit langem zum klassischen Arsenal staatlicher Steuerungsmittel.

 
IV. „Privatisierung" der Infrastruktur in der Bundesrepublik

Wie bereits beschrieben, wird seitens der Bundesregierung – zumindest einzelner Ressorts – und der Interessenverbände der Wirtschaft die „Öffnung des Wassermarktes" aktiv betrieben, um hiesigen Unternehmen einen guten Start in den Weltmarkt und weitere Unternehmensaufkäufe (vertikale und horizontale Expansion in den Branchenmärkten) zu sichern, mit Entwicklungshilfegeldern Wirtschaftsförderung zu ermöglichen und damit „Standortsicherungsmaßnahmen" für die einheimischen Versorgungskonzerne zu ergreifen. Hier geht es demnach vordergründig nicht um die Einführung von „Wassereigentum", sondern um den Aufbau und die ökonomische Beherrschung der wasserwirtschaftlichen Infrastruktur in Entwicklungsländern zugunsten angemessener Rendite. Die Wirksamkeit dieser Entwicklungshilfe für die von der Wasserkrise betroffenen Staaten und vor allem die arme Bevölkerung kann – zur Erinnerung - noch einmal mit fremden sachverständigen Worten zusammengefasst werden, bevor sich dem hiesigen „Privatisierungstrend" zugewendet werden soll:

„Ganz offensichtlich reicht der Beitrag der transnationalen Wasserkonzerne zur Lösung der Wasserkrise nur soweit wie ihr Gewinnhorizont. Dieser wird ein Stück erweitert durch die Unterstützung durch multi- und bilaterale Entwicklungsorganisationen. Die Gewinnorientierung bestimmt zunächst die Bereiche, in denen sich die Konzerne engagieren: unter den Ländern sind es die Schwellenländer, nicht die ärmsten Länder, in den Ländern die Städte, nicht die ländlichen Regionen, in den Städten die wohlhabenderen Gebiete, unter den Versorgungsaufgaben die Trinkwasserversorgung, weniger die Abwasserentsorgung. Zum zweiten bestimmt sie auch die Lösungen: big is beautiful, da teuer und profitabel. Sie setzen bevorzugt ein Versorgungskonzept um, dessen finanzielle, technische und organisatorische Angemessenheit für viele Entwicklungsländer zweifelhaft ist."

Für die Betrachtung der hiesigen wasserwirtschaftlichen Entwicklungstrends hilft, um dies gleich vorweg zu nehmen, die Kenntnis dieser ideologischen Dimension von Privatisierungs- und Liberalisierungspostulaten und ihres soeben erörterten Hintergrundes allerdings nur wenig weiter. Auch in der Bundesrepublik vollziehen sich bei Wasserbewirtschaftung und in der kommunalen Wasserwirtschaft Entwicklungen, die bei grober Betrachtung allesamt dem entsprechen, was unter dem Stichwort „Privatisierung" wasserwirtschaftlicher und wasserbehördlicher Aufgaben diskutiert wird. Darunter fällt auch die – im vorhergehenden Abschnitt angesprochene – Auferlegung von Selbstkontrollpflichten auf private Betreiber wasserwirtschaftlich relevanter Anlagen. Man muss sich jedoch darüber klar sein, dass die Multikomplexität des Privatisierungsbegriffs ihn für eine halbwegs fundierte Analyse der von ihm umfassten Vorgänge unbrauchbar macht. Es handelt sich dabei um ein Schlagwort, dessen Einsatz primär zur Begründung oder Bekämpfung von Veränderungen in der Organisation des politischen Gemeinwesens in den gesellschaftlichen Debatten dient, das aber mehr vernebelt als offen legt. Es ist wichtig, zumindest dahingehend zu unterscheiden, ob sich der Staat oder die Kommune einer Aufgabe entledigt (Aufgabenprivatisierung) oder sie (gegebenenfalls unter Einschaltung einer privaten Organisation oder auch eines Unternehmens) weiter zu erfüllen gedenkt; ob es sich um die Weggabe des reinen Vermögens handelt (z. B. Verkauf eines ungenutzten Grundstücks); ob es sich um Fremdfinanzierung einer Aufgabe oder eines Vorhabens handelt; ob es sich um eines der vielen Modelle der Kooperation von privaten Unternehmen, Organisationen o. ä. mit dem Staat in einem Vorhaben unter Restverantwortung des Staates oder unter klarer Teilung von Verantwortlichkeiten für Teile des Erstellungsprozesses handelt (sogenannte funktionale Privatisierung).

Wasserwirtschaft zur Trinkwasserversorgung und Abwasserentsorgung ist in der Bundesrepublik traditionell kommunale Aufgabe und Zuständigkeit. Dabei zählt die Abwasserentsorgung, entstanden aus dem städtischen Tiefbau, als hoheitliche Aufgabe, die Trinkwasserversorgung als wirtschaftliche Betätigung der Städte und Gemeinden. Aber die „klassische" Aufgabenerfüllung durch Regie- und Eigenbetriebe oder kommunalen Gesellschaft weicht auf. Es ist aber in Rechnung zu stellen, dass Kommunen, Kreise oder Zweckverbände über Modelle unter Beteiligung Privater an ihren kommunalen Unternehmen und Einrichtungen, oder gar an deren vollständigen Verkauf, nicht deshalb nachdenken, weil sie von diesbezüglich positiven Impulsen auf die Entwicklungshilfe oder der Notwendigkeit von Standortsicherungsmaßnahmen zu Lasten ihrer eigenen Infrastruktur überzeugt sind. Die durch neoliberale Umverteilungspolitik bewirkte Haushaltskrise der Kommunen auf der einen Seite, die beträchtlichen Investitionsdefizite und der zum Teil überholungsbedürftige Zustand der wasserwirtschaftlichen Infrastruktur auf der anderen Seite lassen den Druck steigen, kurzfristige „Haushaltsentlastungen" durch (Teil-)Verkäufe herbeizuführen. Hier lassen sich beträchtliche Erlöse erzielen, denn die monopolgebundene Trinkwasserver- und Abwasserentsorgung führt zu gesicherten Einnahmen aus Gebühren und Entgelten innerhalb eines umrissenen Versorgungsgebietes.

Die finanziellen und sonstigen Schwierigkeiten, die viele Städte und Gemeinden mit ihrer wasserwirtschaftlichen Infrastruktur haben, sind nicht nur durch die permanenten Haushaltsengpässe und -notlagen kommunaler Kassen hervorgerufen worden, sondern zum Teil hausgemacht. Wo möglich, wurden nicht selten die Einnahmen aus den wasserwirtschaftlichen Gebühren in den allgemeinen Haushalt eingestellt und zur Finanzierung anderer öffentlicher Projekte benutzt, anstatt sie zur Re-Investition in die Infrastruktur zu nutzen. Umwelt- und infrastrukturpolitische Versäumnisse und Nutzung der Wasserwirtschaftsunternehmen als Sparschwein und Melkkuh, also ein Leben über den Verhältnissen und unwirtschaftliche Organisation, rächen sich erst Jahre, mitunter Jahrzehnte, später. Ein dann aufgelaufener Sanierungsstau ist aber kaum mehr aus der kommunalen „Portokasse" zu überwinden. Mitunter erscheinen auch die technischen Schwierigkeiten aus eigener Kraft und mit eigenen Kenntnissen nicht mehr ohne weiteres überwindbar. Unter solchen Bedingungen bleibt oft kein anderer Ausweg als die Einbeziehung Privater.

Allerdings ist hier sofort Vorsicht angesagt! „Einbeziehung Privater" kann vieles heißen. Sie kann in der Übertragung der vollständigen Infrastruktur an RWE, Vivendi oder einen anderen Versorger mit langer Laufzeit bestehen, in der Einschaltung eines Ingenieurbüros zur Erstellung der Baupläne für eine Kläranlage oder ein Leitungssystem, in der Beauftragung eines privaten Unternehmens mit dem Betrieb der Infrastruktur, in der Gründung einer Wassergenossenschaft der angeschlossenen Nutzer und vielem anderen mehr. Besondere Gefahren lauern in der Regel, wenn ein Projekt unter Zeitdruck und mit dem Ziel maximaler Erlöse für den kommunalen Haushalt in die Wege geleitet wird. Hier kommt es oft dazu, dass der Privatinvestor die „verlorenen Aufwendungen" über steigende Gebühren wieder refinanzieren will und aufgrund der Vertragsgestaltung auch kann; es geht um einen „Kredit" zu schlechten Konditionen. In sog. Public-Private-Partnership-Modellen, bei denen Staat und Privater mit Anteilen beteiligt sind, besteht im Falle der Interessenkollision zwischen beiden Partnern jeweils die Möglichkeit, den Interessenausgleich auf dem Rücken der alternativlos auf die Leistung angewiesenen Gebührenzahlergemeinschaft herbeizuführen („Raub- und Beutegemeinschaft" zwischen Kommune und Investor). Auch ist die Korruptionsgefahr erheblich, wenn kommunale und private Beauftragte mit ihren Interessen (denn auch die Kommune vertritt nicht prinzipiell das „Allgemeinwohl") unmittelbar zusammenwirken, da die Transparenz solcher Projekte oft mit der Begründung vermeintlicher „Betriebsgeheimnisse" um die kommunale Infrastruktur zu wünschen übrig lässt, es aber um wichtige strategische Entscheidungen und große Beträge geht. Was auch immer passiert: Da Wasseranlagen und -netze im Zusammenhang eines regionalen Versorgungsraumes (unter anderem) aus ökonomischen Gründen nicht duplizierbar sind, bleibt eine finanzielle Substanzaushöhlung des Unternehmens wie der Verschleiß seiner Anlagen letztlich – im Zweifel – immer ein Problem der Stadt oder Gemeinde.

Angesichts der tatsächlich vorhandenen Defizite in großen Teilen der kommunalen Haushalte und in der wasserwirtschaftlichen Infrastruktur ist eine Beharrungsdiskussion, also das Bestehen auf dem Status quo, selten eine überzeugende Strategie zur Lösung der vorhandenen Schwierigkeiten und Defizite. Politisch engagierte Menschen werden, auch wenn sie die „Marktöffnung" und „Liberalisierung" wasserwirtschaftlicher Aufgabenerfüllung als neoliberalen Unsinn ablehnen, vor einem Problemhintergrund im konkreten Fall immer die Frage zu beantworten haben, wie sie die langfristige sichere und ökologisch-technisch einwandfreie Aufgabenerfüllung sicherstellen würden. Dazu ist es hilfreich, sich Modellen, die der Nutzung von gesellschaftlichen Potentialen dienen oder ein mittelfristiges Finanzierungsproblem im Interesse der gesicherten Wasserwirtschaftsinfrastruktur zu lösen helfen, zuzuwenden. Gerade, wenn die Notwendigkeit von Reformen aus einem Problem heraus drängt, können Freiräume zur Diskussion alternativer Ansätze mit nutzerdemokratischer Perspektive oder zumindest von Modellen, die den kommunalen Einfluss sichern und „Abzockerei" unmöglich machen. Mitunter kann eine Umgestaltung der Organisation der kommunalen Wasserwirtschaft, selbst unter Einbeziehung Privater für bestimmte Teile des Prozesses der Aufgabenerfüllung, zu mehr Transparenz (in finanzieller und unternehmenspolitischer Hinsicht, insbesondere, wenn Grundlinienbestimmung und Verwirklichung klar voneinander geschieden sind), Kostenbewusstsein (und damit zu angepassten Lösungen, was z. B. das geltende Honorarrecht für Architekten und Ingenieure immer noch erschwert) und Leistungsorientierung (im Interesse der Bürgerschaft und ökologischer Belange) führen, und sich vor dem Hintergrund der bisherigen Praxis als tatsächlicher Fortschritt erweisen. Eine genauere Betrachtung der Defizite in wasserwirtschaftlichen Kommunalunternehmen zeigt aber oft, dass Probleme der öffentlichen Infrastruktur auch durch Reform ihrer selbst gelöst werden können. Der technischen Kenntnisse und Fähigkeiten privater Unternehmen oder Sachverständiger kann sich die öffentliche Hand regelmäßig auch bedienen, ohne ihnen dafür die gesamte Infrastruktur zu überlassen.

 
V. Fazit und Schluss

Wie deutlich wurde, hängen herrschende Privatisierungsstrategien, Standortpolitik und Entwicklungshilfezielsetzungen, die in weiten Teilen des gesellschaftlichen und politischen Mainstreams vertreten werden, zusammen. Dies darf allerdings nicht Anlass sein, sich auf die Auseinandersetzung mit den beschriebenen Politikmustern zu beschränken. Die Entscheidungen über die Einbindung Privater, Teil- oder Komplettverkäufe, Umstrukturierungen fallen in den Gemeinden, und sie sind Ausdruck der kommunalen Haushaltskrisen und der Probleme in Organisation, Betrieb und Entwicklung der wasserwirtschaftlichen Dienstleistungsstruktur, nicht der Einsicht in die Notwendigkeit von Standortsicherungsmaßnahmen zu Lasten der eigenen Substanz. Hier sind Strategien von kritischer Perspektive aus gefragt, die im Einzelfall der Sicherung der vernünftigen Aufgabenerfüllung auf lange Sicht dienen können.