Zeitschrift „Alternative Kommunalpolitik" (AKP), Heft 1/2006

Von Klaus Lederer

Traditionell ist kommunale Wasserwirtschaft in Deutschland gemeindliche Aufgabe. Über Jahrzehnte wäre niemand auf die Idee gekommen, es hätte Sinn, daran etwas zu ändern. Dies ist in den vergangenen zehn Jahren anders geworden. Die „Wettbewerbsfähigkeit" der deutschen Wasserwirtschaft liegt nahezu allen politischen Kräften am Herzen. In Brüssel wird daran gearbeitet, die Wasserwirtschaft einer grundsätzlichen Ausschreibungspflicht zu unterwerfen. Kommunen gehen Allianzen mit großen Wasserdienstleistungsunternehmen ein, teilverkaufen, outsourcen, verleasen und geben den Betrieb ihrer Infrastruktur auf.

Eine solche Dynamik nach Jahrzehnten der Ruhe hat ihre Ursachen. Europäische und nationalstaatliche Politik zielen darauf ab, öffentliche Sektoren „marktgängig" zu machen. Im Wassersektor zeigt sich das deutlich. Frankreich und England/Wales verfolgten seit den siebziger/späten achtziger Jahren unterschiedliche Strategien der Übertragung von Wassernetzen an Privatkonzerne. Inzwischen entstanden Unternehmenskonglomerate, die Weltmarktführer im Wassersektor geworden sind: Thames Water, Générale des Eaux, Suez Lyonnaise. In England/Wales wurden dauerhafte private Gebietsmonopole geschaffen, während in Frankreich Ausschreibungen der Kommunen zu Konzentrationsprozessen im privaten Unternehmenssektor führten.

Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und Gesetzgebungszuständigkeit der Länder behinderten lange eine ähnliche Entwicklung in Deutschland. Von den deutschen Unternehmen spielt im globalen Wassersektor nur RWE an der Spitze der „global player" mit. RWE schuf seine ökonomische „homebase" erst im Energiesektor und katapultierte sich später durch Aufkauf von Thames Water (GB) und American Water Works (USA) „als Seiteneinsteiger" international nach oben. Die Großen locken die Kommunen mit lukrativ erscheinenden Angeboten. So holt Deutschland – etwas kleinteiliger und langsamer – eine Entwicklung nach, die in England und Frankreich bereits geschah.

Dass Wasser ein besonderer Stoff ist, gilt als Alltagsweisheit. Deshalb sind die Vorbehalte gegenüber der Privatisierung der Wasserwirtschaft nach wie vor hoch. Derartige Geschäfte können hier immer noch die Gemüter erhitzen, wie die Teilprivatisierung in Berlin 1999, deren katastrophale Konsequenzen inzwischen die lokale Politik binden und die Wasserkunden belasten. RWE und Vivendi/Veolia halten knapp die Hälfte der Anteile. Sie haben bei steigenden Preisen Anspruch auf einen entsprechenden Gewinnanteil bei fester Verzinsung des Betriebskapitals. Erster möglicher Kündigungszeitpunkt: 2029.

Beim genauen Hinsehen zeigt sich, dass nicht allein Privatisierungen den aktuellen Strukturwandel kennzeichnen. Auch in öffentlicher Trägerschaft wächst der Druck, betriebswirtschaftlich-technisch zu denken. Ökologische, kulturelle, soziale Determinanten rücken in den Hintergrund, die Rentabilität wächst in ihrer Bedeutung. Verschuldete Kommunen sind animiert, ihre Zinslasten auf allen möglichen Wegen – auch an die Wasserkunden – „weiter zu reichen". Investitionslasten sollen vermieden, Erlöse für die Gemeindekasse erhöht werden. Der allgemeine Trend heißt Kommerzialisierung.

Wasserver- und Abwasserentsorgung sind aber ein Grenzfall – selbst nach der herrschenden ökonomischen Theorie. Unter ihren Anhängern wird gestritten, ob „Marktöffnung" oder „staatliche Bereitstellung" gesamtwirtschaftlich vorteilhafter sind. Fakt ist, dass die theoretisch postulierten Voraussetzungen für einen „funktionierenden Markt" hier nur schwer zu finden sind: es gibt nur ein Leitungsnetz zum Endabnehmer, Wässermischung ist ein Risiko, die Abnahmemengen schwanken in engen Grenzen, der Investitionsbedarf ist hoch. Was die Sache dennoch interessant macht für Konzerne: Eine Preisbildung durch Anbieterkonkurrenz findet nicht statt, die Manipulationsmöglichkeiten bei den Preisen sind deshalb enorm. Viele Investitionen, wie etwa für die Neuerrichtung eines Klärwerkes, lasse sich zeitlich weit nach hinten verlagern, während das Geld dafür über die in den Gebühren enthaltenen Rücklageposten jetzt schon eingesammelt wird.

 
Monopolbildung

In Großbritannien zeigt sich, dass ein privates Wasserwirtschaftsmonopol eine lukrative Sache sein kann, solange die Regulierungsbehörde nicht eingreift. Die privatisierten Gebietsmonopole wurden 1989 de facto lastenfrei auf den Aktienmarkt geworfen. Die Schulden wurden mit den Privatisierungseinnahmen getilgt. Zunächst wurde deutlich investiert, nachdem jahrelang in öffentlicher Regie des Zentralstaats nichts passiert war. Der Rahmen externer Preisgrenzenregulierung ließ in sehr kurzer Zeit deutliche Preissteigerungen zu. Nur ein Teil der realisierten Einnahmen diente der Verbesserung der Infrastruktur. Es stiegen die Gehälter des Managements, die ausgereichte Rendite und die Aktienkurse um ein Mehrfaches.

Aus betriebswirtschaftlicher Sicht überflüssige Maßnahmen unterblieben – es sei denn, die öffentliche Hand bezahlte sie. Die künstliche Trennung der Trägerschaft zwischen öffentlicher „Wasserbewirtschaftung" und privater „Wasserwirtschaft" führt dazu, dass die ökologischen und sozialkulturellen Lasten der Wasserwirtschaft im Zweifel dem Staat zugewiesen sind. Die Unternehmen mit festen Versorgungsgebieten verschuldeten sich und nahmen ihre Gebiete als Kapitalsubstanz für weitere Expansionsstrategien. Inzwischen sind die privaten britischen Versorgungsgebiete in transnationale Konzernverbünde eingegliedert.

Durch externe Einflussnahme lässt sich die Wirtschaftsführung innerhalb eines Monopols nur sehr schlecht regulieren – das ähnelt eher einem Schuss in den Nebel. Der Maßstab der Unternehmenseffektivität wird von den Erwartungen der shareholder am Börsenmarkt bestimmt. Begrenzende administrative Eingriffe der Regulierungsbehörde (Preisgrenzen, Investitionsanordnungen) erfolgen andererseits wegen politischen Drucks und ohne verbindliche und belastbare Datengrundlagen zum Verhältnis von Preisen, Investitionen und Renditen.

Selbst Investitionsanordnungen können zu Fehlanreizen führen. Denn unsinnige Über-Investitionen sind genauso schädlich wie unterlassene. Wird wegen Regulierung die erwartete Rendite nicht mehr erreicht, so muss das Versorgungsgebiet zum Verkauf freigegeben werden. So wurde Thames Water von RWE übernommen, das das Unternehmen jetzt weiterverkauft. Der dadurch realisierte Kaufpreis muss allerdings auch wieder aus dem Monopol gewonnen werden. Kritiker werfen der englischen Preisregulierungsbehörde OFWAT vor, ihr liege das Interesse der Monopolinhaber näher als das öffentliche. Dies liegt aber in der Natur der Regulierungsmethode. Die britische Wasserwirtschaft funktioniert nämlich nur, solange sich das jeweilige Monopole lukrativ betreiben lässt. Daran muss die Regulierungsbehörde also ebenfalls Interesse haben.

Im „französischen Modell" soll dem freien Schalten und Walten der Monopole dadurch Abhilfe geschaffen werden, dass die Kommunen Verträge zeitlich befristet versteigern. Letztlich kann jedoch auch dies nichts daran ändern, dass der Inhaber des Monopols die Kontrolle über Kosten und Aufwendungen ausüben kann. Nichts ist leichter, als die Gewinne innerhalb des „ersteigerten" Zeitraums aus dem Unternehmen zu ziehen und die Erhaltungslasten in die nachfolgende Periode zu verschieben.

In den französischen Kommunen haben lange Vertragslaufzeiten mit hohen Gewinnaussichten zu einem Höchstmaß an Intransparenz und Korruption bei der Vergabe geführt. Daher wurde 1993 eine gesetzliche Beschränkung der Ausschreibungsmodalitäten eingeführt. Die Laufzeiten der Verträge sinken seitdem. Trotzdem kommt es recht selten zu einem Wechsel der Monopol-Inhaberschaft. Wer ein Versorgungsgebiet betreibt, hat die besseren Kenntnisse der betriebsinternen Daten, verfügt über das personelle und technische Know How und kann durch den Einsatz der eigenen technischen Standards Übernahmehürden errichten. Auf diesem Wege gelingt es nahezu immer, die Konkurrenz zu unterbieten.

Die Gemeinden können oftmals nicht einmal einschätzen, welche Rechte und Pflichten ihnen aus den Verträgen erwachsen und welche sie sich vorbehalten sollten. Von ihrer Fähigkeit, die operative Vertragseinhaltung zu prüfen, mag man nicht zuviel erwarten, nachdem das Personal mit den Anlagen zu dem privaten Unternehmen übergegangen ist.

Wasserver- und Abwasserentsorgung sind ein klassisches natürliches Monopol. Hier sind auf lange Dauer akzeptable Kapitalrenten zu beziehen. Am Ende bleibt aber jeder öffentliche Träger seiner eigenen Bürgerschaft für fließendes sauberes Wasser, klappernde Gullydeckel, Stadtverträglichkeit von Netz und Anlagen und bezahlbare Leistungen verantwortlich. Diese Verantwortung ist faktisch nicht privatisierbar, weil sich „Stadt" hierzulande konstitutiv immer noch mit einer funktionierenden Wasserstruktur verbindet.

 
Monopolkontrolle

Monopolkontrolle und gemeinwohlverträgliche Betriebsführung sind deshalb unverzichtbar, aber nur durch sehr umfassende Einflussnahme auf die Wasserwirtschaft zu gewinnen. Ohne interne Kontrolle der Investitions- und Preisbildungsentscheidungen droht der Monopolmissbrauch. Wenn aber für unternehmerische Initiative nicht mehr viel Raum bleibt, wozu soll dann die Privatisierung der Wasserwirtschaft gut sein?

Kommunen haben zum gegenwärtigen Zeitraum noch die Möglichkeit eigener Entscheidung. Wie sie die öffentliche Aufgabe der Wasserver- und Abwasserentsorgung organisieren, ob sie strukturell neue Handlungsspielräume gewinnen oder sich von diesem Zweig der kommunalen Daseinsvorsorge mehr und mehr trennen, wird letztlich im Rathaus entschieden. Da auch die öffentliche Hand in Sachen Monopolkontrolle, Transparenzsicherung und realitätsnaher Preisbildung Nachholbedarf hat, ist die gebotene und wünschenswerte Richtung für Organisationsmaßnahmen und Reformen vorgegeben. Die Entwicklung in Frankreich und England/Wales ist indes vor allem mit dem Fehlen einer kommunalen Selbstverwaltungsebene zu erklären. Eine Eigenregie wie in der Bundesrepublik wäre dort überhaupt nicht möglich gewesen.

Eine externe Kontrolle – wie in England – kann vertraglich vereinbart werden. Sie lässt aber nicht die detaillierte Steuerung zu, die innerhalb eines natürlichen Monopols erforderlich ist. Auch die „Versteigerung" von Versorgungsaufträgen löst das Problem nur, indem es neue Probleme entstehen lässt. Gegen die Vergabe einzelner Aufträge im Bereich der Wasserwirtschaft ist nichts einzuwenden. Aber die operative betriebswirtschaftliche und technische Kontrolle kann durch nichts ersetzt werden. Deshalb ist die öffentliche Trägerschaft an Wasserwirtschaftsanlagen und -netzen nach wie vor die sicherste Wahl, um Monopolmissbrauch zu verhindern. Das Personal im Unternehmen muss dem lokalen Gemeinwesen verpflichtet sein und nicht den Vorgaben ferner Firmenzentralen. Offen gelegte Kalkulationen und transparente Personal- und Finanzpolitik verhindern einen Monopolmissbrauch in öffentlicher Regie. Bei privaten Unternehmen sind das Betriebsgeheimnisse, auf deren Offenlegung sie sich nicht einlassen werden.

 
Fazit

Die oberste Lackschicht an der Strategie der „wettbewerbsfähigen Wasserwirtschaft" droht abzublättern. Sinkende Preise verspricht heute, anders als zu Beginn der neunziger Jahre, niemand mehr, der ein Privatisierungsvorhaben befürwortet. Die blanke Haushaltsnot oder die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft haben dieses Argument abgelöst. Aber Haushaltsnot ist oft ein schlechter Ratgeber, weil sie kommunalpolitische Vernunft nicht mehr zulässt. Und die Stärkung der deutschen Wirtschaft im internationalen Wettbewerb kann nur begrenzt ein Ziel kommunaler Aufgabenerfüllung sein.

Die Kommunalpolitik muss wissen, was sie langfristig bezweckt und wessen Angeboten und Aussagen sie hierzu Glauben schenkt. Hat sie sich einmal ihrer Fähigkeiten und Befugnisse in ihrer Wasserinfrastruktur beraubt, sind diese Entscheidungen rechtlich – oder zumindest faktisch – irreversibel. Noch besteht überwiegend die Möglichkeit, in den kommunalen Entscheidungsgremien mit darüber zu bestimmen, auf welchen Entwicklungspfad die gemeindlichen Wasserinfrastrukturen gebracht werden. Ziel wäre die dauerhafte und jederzeitige flächendeckende Garantie des Zugangs aller Gemeindemitglieder zu Wasser und Entsorgung zu den zeitgemäßen hohen hygienischen und technischen Standards mit dem Ziel der Standardverbesserung und umweltgerechten Weiterentwicklung, zu erschwinglichen Preisen und unter zumindest strategischer öffentlicher Kontrolle.

 

Weiterführende Literatur

Maude Barlow/Tony Clarke, Blaues Gold, Antje-Kunstmann-Verlag, München 2003

Jens Libbe/Stephan Tomerius/Jan Hendrik Trapp (Hrsg.), Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgaben, Deutsches Institut für Urbanistik, Berlin 2002.

Klaus Lederer, Strukturwandel bei kommunalen Wasserdienstleistungen, Berliner Wissenschafts-Verlag, Berlin 2004

 

Zum Autor: Dr. Klaus Lederer, geb. 1974, ist Rechtswissenschaftler und Referendar in Berlin. Seine Dissertation an der Humboldt-Universität zu Berlin zum Thema Strukturwandel im Wassersektor erhielt im Januar 2005 den Carl-Goerdeler-Preis für kommunalwissenschaftliche Arbeit

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Dieser Text über die Veränderungen der Strukturen im Wassersektor erschien in der Zeitschrift „Alternative Kommunalpolitik" (AKP), Heft 1/2006, S. 45 ff.