Von Klaus Lederer

 

Zunächst möchte ich ein paar Bemerkungen zur durch neoliberale Grundmuster beherrschten Privatisierungs- und Deregulierungsdebatte, insbesondere hinsichtlich staatlichen (bzw. öffentlichen) Wirtschaftens, machen. Danach habe ich die Absicht, einen Teil der öffentlichen Wirtschaft, nämlich die kommunale Wasserwirtschaft, konkreter zu beleuchten. Dies liegt daran, dass nach der weitflächigen Privatisierung und Deregulierung von Telekommunikation, Stromversorgung und Gasversorgung in der Bundesrepublik und auch auf europäischer Ebene nun die vollständige Freigabe der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung für die Verwertung durch den privaten Sektor diskutiert wird.

Ein Vorhaben des Bundeswirtschaftsministeriums zur Abschaffung des § 103 a.F. des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, der die Monopole in der Wasserwirtschaft sichert und Grenzabsprachen erlaubt, ist im vergangenen Jahr bis in die kommende Legislaturperiode des Bundestages verschoben worden. Der Grund: massive Proteste der Kommunen, in deren Eigentum sich die betroffenen Unternehmen weitgehend befinden, sowie Bedenken von Experten die Praktikabilität und Tauglichkeit der Abschaffung der rechtlich gesicherten Monopole betreffend. Viele Interessen sind bei einer Änderung des Status quo berührt. Dennoch steht fest, dass die exorbitanten Investitionen, die die Wasserwirtschaft erfordert, durch die Kommunen bei derzeitiger Kassenlage nicht geleistet werden können. Es gibt also einen tatsächlichen Privatisierungsdruck, dem Kommunen insbesondere in Ostdeutschland nach und nach auch unterliegen.

 

Einführende Bemerkungen

Das Verhältnis von Staat und Markt (immer wieder neu) zu klären ist ein theoriegeschichtliches Dauerproblem (nicht nur der Linken) seit Existenz der bürgerlichen Gesellschaft mit ihrer kapitalistischen Wirtschaftsweise. Ausgangspunkt dafür ist das immer wieder gegenwärtige Phänomen der Krise, welches diese Wirtschaftsweise seit ihrer gesamtgesellschaftlichen Durchsetzung zu Beginn des 19. Jahrhunderts begleitet. Hierunter verstehen wir das Wechselspiel großer Depressionen und "goldner Jahre"; erstere negativer Ausdruck von Prozessen, die wir als Marktversagen bzw. ökonomische Krisenanfälligkeit des Systems charakterisieren. Aus der Perspektive der Linken ist auf die Herrschaftsstruktur der kapitalistischen Wirtschaftsweise hinzuweisen, welche sich, basierend auf schwer ungleichem Zugriff auf die relevanten Produktionsmittel, in ungleicher Vermögensverteilung innerhalb der Gesellschaft, und im Ergebnis dessen in einer ungleichen Chancenverteilung bei der Lebensgestaltung und Teilhabe am demokratischen Prozess äußert. Weiterhin muss unter den Bedingungen des beginnenden 21. Jahrhunderts bei der Charakterisierung der kapitalistischen Produktionsweise weiterhin auf die Zuspitzung der ökologischen Krisensymptome Bezug genommen werden.

 

Die Erkenntnis der Krisenanfälligkeit kapitalistischen Wirtschaftens ist nicht allein in der marxistischen Gesellschaftstheorie unbestritten. So geht der historisch in der Bundesrepublik nur für kurze Zeit (1968-1974) verfolgte Ansatz keynesianistischer staatlicher Steuerungspolitik ebenso von der Grundannahme inhärenter Systemkrisen aus, und setzt diesen das Postulat antizyklischer staatlicher Konjunkturankurbelung entgegen. Selbst der Ordoliberalismus, die wirtschaftspoltiische Ideologie der Gründungsjahre der Bundesrepublik, geht zumindest von einer Notwendigkeit ordnungsstaatlicher Interventionspolitik (Kartell- und Antitrustrecht) zur Aufrechterhaltung von "fairen" Markt- und Wettbewerbsbedingungen aus.

Dementsprechend ist die moderne kapitalistische Wirtschaft nach westlichem Muster durch eine mehr oder weniger organisierte Form gekennzeichnet, in der staatlichen Eingriffen mannigfaltige Rollen zugewiesen wurden: Wirken gegen Kapital- und Produktionskonzentration, Organisation der gesellschaftlichen Interessenauseinandersetzungen durch rechtsförmige Prozesse (Tarifverträge, Mitbestimmung und Betriebsverfassung) und Abmilderung der sozialen Folgen des Wirtschaftens (Arbeitsförderung, Sozialunterstützung, Arbeitsrecht). Nicht zuletzt aber auch das öffentliche Wirtschaften, welches in kapitalknappen Zeiten Investitionen und Unternehmungen zur Grundversorgung der Bevölkerung in denjenigen Sektoren sicherstellte, die für die profitable Verwertung uninteressant waren. Die heutige moderne westliche Gesellschaft zeichnet sich also durch ein hohes Maß an Korporatismus, eine erhebliche Verflechtung von Staat und Wirtschaft aus.

 

Dass es dennoch in der Paradigmenauseinandersetzung der siebziger Jahre zu einem tendenziellen Sieg staats- und interventionskritischer Ideologie in Gestalt der neoliberalen Schule gekommen ist, muss näher betrachtet werden. Entscheidend scheint zu sein, dass die zunehmenden Krisenerscheinungen der sechziger Jahre von den politischen und ökonomischen Eliten erfolgreich dem Staat und seinen Steuerungsinstrumenten zugeschrieben werden. Zwar ist diese Krise Ausdruck der Grenzen des "Wirtschaftswunders" der Nachkriegszeit, also Ausdruck von Versagen des kapitalistischen Wirtschaftens. Jedoch erwies sich die immer mehr ausgeweitete wohlfahrtsstaatliche Systemstabilisierung (insbesondere in der folgenden schweren Rezession Mitte der siebziger Jahre) als zunehmend nicht mehr finanzierbar, dies war insoweit auch Ausdruck eines tatsächlichen Steuerungsversagens. Außerdem konnte damit die Krise nicht vermieden werden. Hingegen konnte der Ordoliberalismus als Grundideologie der Erhardschen "sozialen Marktwirtschaft" für sich, oberflächlich besehen, Stichhaltigkeit und Funktionsfähigkeit in der Praxis für sich reklamieren. Drittens sind die alternativ oder undogmatisch-sozialistisch orientierten Gesellschaftstheorien nach der zunehmenden Offensichtlichkeit der wirtschaftlichen Destabilisierung des Ostblockes niemals mehr vollständig aus der Defensive geraten.

 

Die Folge der neoliberalen Offensive ist ein massiver Strukturwandel in Wirtschaft und (Staats-)Verwaltung, sowie im Verhältnis beider untereinander. Dabei ist festzuhalten, dass dieser Strukturwandel in der Basistendenz keine grundlegende Konsolidierung der Staatsfinanzen zur Folge hat. Es verschieben sich die Ausgabenfelder. Ein Rückfahren der Sozialleistungen nach SGB korrespondiert beispielsweise mit einer Erhöhung der wirtschaftsfördernden ("standortsichernden") Maßnahmen. Dies hat auch eine Zentralisierung der (und Verschiebung innerhalb der) Ausgabenverteilung zwischen den verschiedenen staatlichen Ebenen (von "unten" nach "oben") und eine zunehmende regionale Differenzierung der Ausgaben zur Folge. Dieser Strukturwandel bedarf der Analyse und kritischen Begleitung. Allein die Tatsache realen Staatsversagens (sei es aufgrund von Tendenzen der Verbürokratisierung, interessenverbands- und parteipolitischer Durchdringung der Verwaltung oder mangelnder Reflexion staatlichen Handelns und massiver Fehlsteuerung (Problemnegation bzw. symbolische Politik)) zwingt die Linke auch zu grundlegender Staatskritik. Damit gerät sie in das Dilemma, in der Grundtendenz die behaupteten Prämissen neoliberaler Ideologien mitzustützen. Unter diesen Bedingungen taugliche Reformansätze zu entwickeln setzt daher differenzierte Analyse, aber, wo zu konstatieren, auch eine Abkehr von zustandswahrender Staatsverteidigung voraus. Dies betrifft auch die Privatisierungspolitik der unterschiedlichen staatlichen Ebenen. Es ist etwas anderes, ob die Bundesregierung Unternehmensbeteiligungen zur Haushaltsfinanzierung hält oder ob eine Kommune ein Unternehmen der öffentlichen Versorgungswirtschaft hält.

 

Konsequenzen für die Versorgungswirtschaft im Wassersektor

Im Focus der Angriffe auf staatliches Engagement befand und befindet sich derzeit insbesondere die öffentliche Versorgungswirtschaft. Dabei wird verbal als alleinige Triebkraft für Fortschritt, Modernisierung und Kostensenkung immer wieder der Wettbewerb, verbunden mit privater Verwertung und Profitmaximierung, betont. Als zugkräftige (und mithin für symbolische Politik besonders geeignete) Schlagworte fungieren diesbezüglich seit den achtziger Jahren Privatisierung und Deregulierung. Unter Privatisierung wird dabei oberflächlich die Verschiebung staatlicher Aktivitäten in den Sektor der privaten Erbringung und Freigabe für die Zwecke privater Verwertung verstanden, unter Deregulierung die Reduzierung bzw. Abschaffung staatlich gesetzter Normen oder Grenzen bei der Ausübung privater Wirtschaftskraft.

Gerade auf der kommunalen Ebene und im kommunalen Eigentum ist im Grundsatz die ressorucenschonende Absicherung der Bedarfsdeckung an lebenswichtigen Gütern für die Menschen in der Gemeinde zu gewährleisten. Die Chancen einer Reform unter öffentlicher Kontrolle werden jedoch schlicht negiert.

 

Als Grund für erforderliche Privatisierung im Wassersektor (Wasserver- und Abwasserentsorgung) wird zunächst der vergleichsweise hohe Wasserpreis bzw. Abwassertarif in der Bundesrepublik im Europavergleich ins Feld geführt. Die Vergleichszahlen hinken aber sämtlich, denn unter Einbeziehung aller preisbildender Faktoren (Subventionen, Gesamtpreisbestandteile) relativiert sich dieses Ergebnis deutlich. Nun werden nach Privatisierung und Deregulierung sinkende Preise prophezeit. Sehen wir aber zunächst zu den Nachbarn, ob Markt und Deregulierung tatsächlich Einzug gehalten haben.

 

Das französische Modell (Konzessionen auf kommunale Versorgungs- und Entsorgungsleitungen) gewährleistet keinen freien Wettbewerb, sondern höchstens den Kampf um zeitlich befristete Monopole. Nach Ablauf von zwischen zehn und dreißig Jahren werden die Versorgungsgebiete zum privaten Betrieb öffentlich ausgeschireben. Dabei wird sich am niedrigsten Preis orientiert, was die Vernachlässigung des Gewässerschutzes, geringere Anschlussgrade und Zerstückelung der Versorgung, nicht zuletzt Korruption und Preisabsprachen zur Folge hat. In Frankreich teilen sich zwei "global player", Vivendi und Suez Lyonnaise, den größten Teil der Versorgungsgebiete und Umsätze. Kommunen können traditionell im zentralstaatlich organisierten Frankreich nur in engen Grenzen selbst wirtschaften, eine effektive Versorgungswirtschaft ist daher durch sie selbst nicht zu leisten. Vivendi und Suez Lyonnaise haben als Wasserwirtschaftsunternehmen begonnen und nach und nach neue Geschäftsfelder für sich erschlossen. Vivendi beispielsweise hat sich in den vergangenen drei Jahren durch Zukäufe vor allem zum Mediengiganten entwickelt. Nach dem Prinzip des shareholder value hat Vivendi nun die Umweltsparte und die Mediensparte getrennt an die Börse gebracht, letztere auf Kosten der ersten entschuldet. Das Geschäft mit dem Wasser verspricht langfristige und sichere Erlöse zur Tilgung, die übernommenen Schulden erhöhen den Verwertungsdruck allerdings enorm.

 

In England und Wales sind die kommunalen Wasserwirtschaftsunternehmen Ende der siebziger Jahre stark zusammengefasst, in der Thatcher-Ära auf Dauer privatisiert worden. Dort wird per externer Regulierung durch die Behörde OFWAT Preis- und Investitionspolitik der Unternehmen beeinflusst. Durch den Verkauf für nicht ein Zehntel des Anlagenwertes konnten die Kapitalkosten und damit die Leistungsentgelte über Jahre künstig niedrig gehalten werden. Die Shareholder-value-Pläne der Managements zugunsten der Aktionäre und die schleppenden Investitionen aber trieben die Preise inzwischen in exorbitante Höhen, so dass sich die Regierung Blair für recht drastische Investauflagen und Preisbegrenzungen, sowie eine heftige einmalige Besteuerung der Versorger entscheiden musste - auf Druck der Kundenorganisationen. Inzwischen übernehmen verschiedene Versorgungskonzerne (etwa die deutsche RWE) im Rahmen ihrer Multi-Utility-Strategien ("Alles aus einer Hand") die britischen Monopolisten, der Kaufpreis muss in den Unternehmen realisiert werden. Auch hier finden wir keine große Erfolgsstory.

 

Die Niederlande verboten nach Legionelleninfektionen jede Art der Privatisierung. Vielleicht können diese Beispiele zur Prognose der Entwicklung einer privatisierten und außenregulierten Wasserwirtschaft als Hilfe dienen.

 

Halten wir dennoch fest, dass es erhebliche Reformerfordernisse innerhalb der Wasserwirtschaft gibt. Diese betreffen sowohl die Klärung der Finanz- und Interessenverhältnisse zwischen Aufgabenträger Kommune, den Wasserkunden und dem Wasserwirtschaftsunternehmen, als auch die Form effektiven Wirtschaftens (Nutzung von Synergieeffekten bei Kundenbetreuung, Technologieentwicklung und -erneuerung, Personalwirtschaft), aber vor allem die Einbeziehung von Kundenvertretungen und Umweltverbänden in die Strategieentwicklung für Unternehmenspolitik. Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, in (West)-Deutschland traditionell getrennt, sollten im Verbund geführt werden. Transparente Preiskalkulation kann den Missbrauch der öffentlichen Monopolmacht zugunsten der kommunalen Haushalte begrenzen und gesellschaftliche Kontrolle ermöglichen.

 

Die auf kommunaler Ebene zur Verfügung stehenden Organisationsformen für öffentliches Wirtschaften sind dazu nicht in jeder Hinsicht geeignet. Sie binden die Versorgungsaufgabe zum Teil zu eng an die unmittelbare Verwaltung, oder setzen sie zu sehr kurzfristigen, partei- oder tagespolitisch motivierten Einflüssen aus. Die Finanzwirtschaft der Gemeinde unterliegt kameralistischen Grundsätzen, die mit dem Verwaltungsablauf nach engen formalen Bindungen korrespondieren. Kommunale Verwaltung unterliegt dem unmittelbaren lokalen Bezug (Gemeindegrenze!), anstatt sinnvolle und effektive Anpassung der ökonomischen Erfordernisse der Erbringung der Versorgungsaufgabe an die ökologischen Gegebenheiten zu ermöglichen. Die von den Kommunen alternativ zunehmend genutzten privaten Organisationsformen koppeln jedoch das Unternehmensziel (aktien- bzw. gesellschaftsrechtlich) primär an privatwirtschaftliche Kriterien und das in diesem Sinne verstandene Unternehmenswohl. Dies wird jedoch für den Gewinn an Handlungsraum für das Unternehmen im Normalfall in Kauf genommen.

 

Zu bedenken wäre die landesrechtliche Schaffung einer eigenen öffentlich-rechtlichen Organisationsform für kommunale Wasserwirtschaft, etwa einer kommunalen oder mehrere Kommunen übergreifenden Anstalt öffentlichen Rechts, an der diese als Eigentümer und in diesem Rahmen Verfügungsberechtigte beteiligt sind. Dabei muss in der Verfassung des Wasserwirtschaftsunternehmen die nachhaltige, ressourcenschonende und (im Interesse der Kunden) wirtschaftliche Erfüllung der Versorgungsaufgabe als bestimmendes Motiv festgeschrieben werden können. Dieser sind die Unternehmensorgane verpflichtet, was andererseits einer Begrenzung des kommunalen Einflusses für sachfremde Unternehmenspolitik gleichkommt. In die Unternehmen muss nachhaltiges Wirtschaften einziehen, dies bedeutet, dass langfristig geplant und für erforderliche Investitionen in das Anlagevermögen Kapital über lange Zeit zurückgelegt werden muss. Dies setzt auch voraus, dass die öffentlichen Unternehmen sich dagegen wehren können, in Zeiten knapper Kassen als Melkkühe in Anspruch genommen zu werden.

Hinzukommen kann die Verantwortung dieses unternehmerisch organisierten und selbständigen Teiles der öffentlichen Verwaltung für die Erfüllung weiterer im Interesse der Öffentlichkeit liegende Aufgaben, die im naheliegenden Zusammenhang mit der Versorgungsaufgabe stehen (vorbeugender Gewässerschutz, Aufklärung und Prävention). Die damit entstehenden Lasten dürfen allerdings nicht zugunsten der Kommune den Kunden in der Preis- bzw. Tarifgestaltung oder dem Unternehmen selbst (Substanzverzehr) übergestülpt werden.

Möglicherweise kann eine solche Organisationsform ein Schritt in Richtung Vergesellschaftung der Aufgabenerfüllung sein, denn sie würde sogar die Einbeziehung von ökologischen Interessengruppen oder Kundenvertretungen in die Unternehmensleitung ermöglichen.

 

Hauptproblem sind die Investitionskosten, die in den vergangenen Jahren nicht zurückgelegt, sondern zu oft den öffentlichen Haushalten zur Deckung der laufenden Ausgaben zugeführt worden sind. Hier wird vielfach die Aufnahme von Fremdkapital unumgänglich sein. Nur für den konkreten Fall kann entschieden werden, ob Bankkredite, Darlehen oder die Einbeziehung von Privaten die für die Sanierung der Wasserwirtschaft unter öffentlicher Kontrolle der mittel- bzw. langfristig kostengünstigste Weg sind.

 

Schlussbemerkung

Die Vorgaben der EU wirken innerhalb dieser Entwicklungsprozesse sehr stark. Derzeit geht von der EU zwar kein unmittelbarer Druck in Richtung auf Privatisierungen im Wassersektor aus. Die europaweite Ausschreibungspflicht nach Vergaberichtlinie beispielsweise wirkt aber sofort, wenn der nationalstaatliche Gesetzgeber (oder die Kommune) sich für die Konzessionierung innerhalb des Wassersektors entscheidet. Es kann passieren, dass die lohnenden Bereiche des Wassersektors alsbald zum von Großversorgern umkämpften Ort für die Erschließung neuer lokaler Märkte werden. Diesem Druck werden sich viele finanzschwache Kommunen – bleibt im Übrigen alles beim Alten bzw. setzt sich die Umverteilung über die Steuerpolitik zu Lasten der öffentlichen Hände fort – aus eigenem Vermögen dauerhaft nicht entziehen können.