Kommunale und landespolitische Probleme und Spielräume – am Beispiel Berlins

Beitrag, gehalten auf der Konferenz

Policing Crowds – Privatizing Security
Neoliberal policing in the long 1990s – and beyong
Berlin, June 24 – 25, 2006

  

In meinen Bemerkungen will ich mich der Situation des öffentlichen Sektors in Berlin widmen. Dies nicht aus dem Blickwinkel des kritischen Wissenschaftlers, sondern eines Akteurs in der Landespolitik. Aus der distanzierten wissenschaftlichen Perspektive müsste und würde ich umfassend auf die verschiedenen Triebkräfte der gegenwärtigen Entwicklung, auf die Strategien von Akteuren der verschiedenen institutionellen Ebenen, auf die Logiken, Mechanismen und Verhältnisse der verschiedenen Akteure zueinander, eingehen. Aus der Perspektive eines Landespolitikers darf ich mich auf die konkreten Verhältnisse beschränken, unter denen wir hier in Berlin agieren.

Für die Landes- oder Kommunalpolitik stellen sich viele Trends und Rahmenbedingungen als gesetzt dar. Sie sind veränderbar oder überwindbar. Allerdings nicht innerhalb des Handlungsraums bzw. durch die Akteure im institutionellen politisch-administrativen „Ausschnitt" Landespolitik – und vor allem nicht beliebig. Dadurch läuft die Strategiebildung einer Stadt- und Landespolitik gegen den Mainstream Gefahr, diese Trends und Rahmenbedingungen als Gegenstand politischer Reflexion und Veränderung auszublenden. Sie verengt sich dann auf die Verwaltung des Status Quo. Umgekehrt läuft die kritische Begleitung einer solchen alternativen Landes- und Kommunalpolitik Gefahr, die Restriktionen des Handlungsrahmens zu unter- und folglich die gegebenen Möglichkeiten zu überschätzen. Dieses Problem erschwert die Kommunikation mit sozialen gesellschaftlichen Initiativen und Akteuren und die Entwicklung gemeinsamer alternativer Stadtstrategien, die mit komplementären Rollen wirkungsvoller durchzusetzen wären.

 

Berlin und die postfordistische Strukturkrise

Das alte Westberlin war über Jahrzehnte hinweg ein besonderer Profiteur des wohlfahrtsstaatlichen, fordistischen Arrangements. Die Stadt kam in den Genuss von Subventionen, die ihre Existenz als Symbol, als Frontstadt-Enklave des Westens sicherte. Mit dem Mauerfall und dem Zusammenbruch der DDR hatte sich diese Funktion erledigt. Die Berlinförderung wurde in kürzester Zeit (1991-1995) um knapp 10 Mrd. € reduziert. Damit wurde die Wirtschaftsstruktur der Stadt schlagartig den postfordistischen Reproduktionsprozessen in den globalen Wertschöpfungsstrukturen ausgesetzt, von denen sie bis dahin künstlich abgeschirmt war. Gleiches galt für die Reste der Ostberliner Industriestruktur.

Die städtischen Eliten reagierten auf die Krise der Stadtökonomie mit einer Strategie der „Aktivierung". Sie betrachteten die Verwaltungen und öffentlichen Unternehmen als Impulsgeber und Vorreiter einer rasanten, blühenden Metropolenentwicklung. Für eine solche Strategie bedurfte es des Umbaus der städtischen Institutionen zu „Partnern" privater Akteure, von denen man sich Ansiedlung, Zentrenentwicklung und die Bildung von Wachstumskernen in der Stadt Berlin versprach. Die Instrumentalisierung des öffentlichen Unternehmenssektors zu Zwecken einer aggressiven Expansion korrespondierte mit einer Konzentration der Stadtpolitik auf autoritäre Sicherheitskonzepte und die symbolische Indienstnahme der „aktiven" Bürgerschaft – der Vermögenden und sozial Abgesicherten – für die sozialen und kulturellen Dimensionen urbanen Lebens. Großprojekten, wie der Olympia-Bewerbung für das Jahr 2000, galt die hervorragende Zuwendung der Stadtpolitik, während die zunehmende soziale Fragmentierung der Stadt vornehmlich als polizeiliche Herausforderung begriffen wurde.

Die öffentlichen Unternehmen Berlins wurden in diese Strategie eingebunden. Zwei Beispiele: Die alte Sparkasse Westberlins wurde in eine Landesbank umgewandelt und mit zwei weiteren städtischen Kreditinstituten zur Berliner Bankgesellschaft fusioniert. Auf diese Weise sollten die Finanzen für die Strategie des Größenwahns generiert werden. Die wirtschaftliche Haftung für diesen Kurs übernahm der städtische Haushalt. Die Folgen dieser Politik haben als „Bankenskandal" traurige Berühmtheit erlangt. Die Berliner Wasserbetriebe verfolgten im städtischen Auftrag eine Strategie der globalen Expansion. Public-Private-Partnerships in Asien und Osteuropa, Zukäufe von Unternehmen der Wasser- und Entsorgungsbranche, Risikogeschäfte mit der Kapitalsubstanz des Unternehmens waren die Konsequenz.

Der absehbare Mißerfolg dieser Politik fiel zusammen mit der absehbaren wirtschaftlichen Handlungsunfähigkeit der städtischen Institutionen. Da diese Strategie im Wesentlichen kreditfinanziert wurde, die Grenze einer Kreditaufnahme unterhalb der Zinsfalle aber bereits in der zweiten Hälfte der Neunziger Jahre erreicht war, ging es parallel dazu an die Instrumentalisierung der öffentlichen Unternehmen zu Zwecken des Haushaltskrisenmanagements. Das Tafelsilber, nämlich das Strom- und das Gasversorgungsunternehmen, wurden vollprivatisiert. Die Berliner Wasserbetriebe wurden finanziell gerupft und dann – wiederum mit Haftung des Landes – teilprivatisiert. Die städtischen Wohnungsbaugesellschaften, die Stadtreinigung, das Verkehrsunternehmen BVG wurden aus fiskalischen Motiven fehlgesteuert. Der Krankenhauskonzern Vivantes wurde mit Unterkapitalisierung gegründet und war absehbar nicht dauerhaft ökonomisch stabil zu führen. Strukturentscheidungen zur Sicherung der Handlungsfähigkeit Berlins im Interesse der Verlierer postfordistischer Modernisierungen blieben aus. Hinzu kamen die Auswirkungen einer seit den Neunziger Jahren bundespolitisch gestützten Politik der Umverteilung von unten nach oben, die die angespannte Einnahmesituation der kommunalen Kassen – auch der Berlins – weiter verschärfte.

 

Aufräumen, sichern, reorganisieren

Das Ende der Großen Koalition in Berlin 2001 wurde durch den Bankenskandal ausgelöst. Aber er war nur der Tropfen, der das Fass zum Überlaufen brachte. Das Land war inzwischen in der Zinsfalle gelandet. Die Verschuldung betrug trotz Privatisierungen in Milliardenhöhe über 40 Mrd. €, ein Viertel des jährlichen Etats von rd. 20 Mrd. € wurden kreditfinanziert, das jährliche Defizit ohne Berücksichtigung der Zinszahlungen lag bei 3 Mrd. €.

Auch die öffentlichen Unternehmen waren überschuldet und zum Teil die Beute privater Klientel. Teile der Wohnungsbaugesellschaften konnten sich nur durch Wohnungsverkäufe aus dem eigenen Bestand vor der Insolvenz bewahren. Die Berliner Wasserbetriebe müssen eine vereinbarte Rendite auf beteiligtes privates Kapital von RWE und Veolia zu erwirtschaften. Hierfür steht das Land in der Haftung. Die Vorstände waren in der Hand von Abenteurern. Die Aufsichtsräte und das Land als Eigentümer kontrollierten nichts. Es waren alle möglichen Interessen maßgebend für die Unternehmensstrategien, nicht jedoch die Konzentration auf die jeweilige öffentliche Infrastrukturaufgabe. Von all dem profitierten städtische Interessengruppen und Netzwerke, aber auch internationale Konzerne.

Dieses Erbe überhaupt anzutreten war alternativlos. Eine Fortsetzung dieser Entwicklung ohne jedes politisches Eingreifen hätte bedeutet, einer „Entstaatlichung" mit der Abrissbirne kurz über lang freien Lauf zu geben. Mit verheerenden Konsequenzen für die soziale Struktur und die demokratische Kultur in der Stadt. Weitere Verkäufe ließen sich nur verhindern, wenn die ökonomischen Schieflagen in den öffentlichen Unternehmen angegangen, die politische Steuerung wieder ermöglicht und stadtbezogene Zielstellungen formuliert wurden. Nach diesen Leitbildern mussten die Betriebe reorganisiert und stabilisiert werden. Risikogeschäfte und Spekulationen wurden beendet und die Unternehmen auf die eigentliche Infrastrukturaufgabe für die Stadt zurückgeführt.

Aus der Bilanz der vergangenen fünf Jahre ist weiterhin festzuhalten: Es wurde Rechenschaftslegung und Transparenz der öffentlichen Unternehmen als Ziel überhaupt eingeführt, Zielbilder der Unternehmen sind erstellen. Das Landesparlament hat einen ständigen Ausschuss für die öffentlichen Betriebe gebildet, der sich mit ihrer Tätigkeit nicht nur unter fiskalischen Gesichtspunkten befasst. Diverse Vorstände und Aufsichtsräte wurden ausgetauscht, letztere sind gegenüber dem Parlament durch Verfassungsänderung zur unmittelbaren Rechenschaft verpflichtet. Die Tätigkeit der Aufsichtsräte folgt erstmals verbindlichen Vorgaben des Landes. Die interne und die externe Kontrolle wurden verbindlich ausgebaut. Die Finanzverwaltung wurde veranlasst, ihre Kontrollbehörde über die öffentlichen Unternehmen zu reformieren, um Rechenschaft gegenüber und Eingriffe des Eigentümers Berlin überhaupt möglich werden. Die individuellen Gehälter der Manager öffentlicher Betriebe werden sukzessive offen gelegt, Wirtschaftsprüfung muss turnusmäßig wechseln. Die öffentliche Rechnungshofkontrolle ist erweitert worden. Nicht erfüllte Aufgaben führten inzwischen bereits bei einem Manager zur Entlassung, der erst in Verantwortung der gegenwärtigen Koalition eingestellt wurde. Die Implementierung demokratischer Steuerung beginnt kenntlich zu werden.

 

Strategische Sicherung eines gemeinwirtschaftlichen Sektors jenseits des Maximalprinzips?

Diese positive Seite der Bilanz darf aber nicht überdecken, dass auch zukünftig keinerlei Anlass zur Euphorie besteht. Die Handlungsspielräume sind eng und sie werden auf absehbare Zeit eng bleiben. Ob unter diesen Bedingungen eine langfristig angelegte Reorganisation gemeinwirtschaftlicher Rationalität in Berlins öffentlichen Unternehmen gelingen kann, muss weiter versucht werden.

Da ist zum einen die Haushaltsnotlage, die als Restriktion für die Durchsetzung jedes politischen Wollens wirkt. Sie ist gewissermaßen immer präsent, denn sie erzwingt eine Fixierung auf Haushälter-Rationalität, die ziemlich oft vernünftigen strategischen Entscheidungen im Wege steht. Im einem Fall erzeugte die Haushaltskrise unmittelbaren, aus meiner Sicht nicht ausweichlichen faktischen Privatisierungsdruck. Berlin verkaufte eine städtische Wohnungsbaugesellschaft, nachdem ein von der konservativen Opposition beantragtes Verfassungsgerichtsurteil binnen kürzester Zeit die Kompensation eines Haushaltsloches von 1 Mrd. € erzwang. Die Koalition aus Sozialdemokraten und PDS sah im aktuellen Etat keine noch sozial zu verantwortende Kürzungsoption.

Mittelbar wirkt sich die Haushaltsnotlage aus, wenn es um die Bewältigung der Folgen vorangegangener Fehlentscheidungen geht. Dieser Druck auf die betriebswirtschaftliche Effizienz zum Abbau von Schulden oder zur Abwendung von haushaltswirksamen Lasten der Zukunft wirkt in Berlins öffentlichen Unternehmen nahezu durchgehend. Stützungsmaßnahmen ökonomisch angeschlagener Unternehmen sind nur in engen Grenzen möglich. Im Fall des 2003 von Insolvenz bedrohten Krankenhauskonzerns Vivantes, dessen Schieflage schon bei der Gründung 2001 veranlasst wurde, boten sich sofort private Krankenhauskonzerne wie Helios und Sana als Käufer an. Wir haben das abgewendet. Das Unternehmen wurde mit Haushaltsmitteln gesichert, allerdings nicht ohne eine Verlagerung eines erheblichen Teils der Lasten auf die Beschäftigten. Sie müssen mit Gehaltseinbußen leben. Wie andere ökonomisch prekäre Unternehmen sucht auch Vivantes kurzfristige Kostenentlastungen in Outsourcing und Strukturumbau. Es wird auch zukünftig von politischen Kräfteverhältnissen und Mehrheiten abhängen, ob der Verkauf verhindert und an der Schaffung eines leistungsfähigen, gemeinwirtschaftlichen Krankenhausnetzes gearbeitet werden kann.

Zum Teil sind die Folgen vorangegangener Fehlentscheidungen vorerst irreversibel. Die Verträge zur Teilprivatisierung der Wasserbetriebe sind regulär erst 2024 mit Wirkung für 2029 kündbar. Eine irreguläre Option ist nicht ersichtlich, mit einem Vertragsbruch würde das Land es riskieren, die bis dahin auflaufenden Renditeerwartungen als Schadensersatz und sämtliche Investitionen auf einen Schlag zahlen zu müssen. Das summiert sich zu erheblich mehr als dem Verkaufserlös des Landes von 1,5 Mrd. € im Jahr 1999. Davor haben wir seinerzeit gewarnt, jetzt müssen wir die Folgen ertragen.

Die öffentlichen Wohnungsgesellschaften wirtschaften nach wie vor ohne gesamtstädtische Strategie und übergreifende politische Steuerung vor sich hin. Einige kämpfen latent um die Insolvenzabwendung, Notverkäufe finden regelmäßig statt. Hier hat sich in den vergangenen fünf Jahren nicht viel bewegt, weil uns hierfür die Kraft und Durchsetzungsfähigkeit fehlte. Erst die Abkehr von der Notwirtschaft schafft die Voraussetzungen für eine gemeinwirtschaftliche, nicht rentabilitätsbezogene Politik städtischer sozialer Wohnungswirtschaft. Erst vor wenigen Monaten wurde der Verkauf des halben Wohnungsbestandes durch eine insolvenzbedrohte Gesellschaft abgewendet. Das Grundproblem ist damit jedoch noch nicht gelöst.

Auch die Unternehmenspolitik in der Bankgesellschaft ist geprägt vom Zwang, die Folgen der Unternehmenspolitik vor dem Bankenskandal zu überwinden. Sie wirkt sich hier in Rationalisierungsmaßnahmen und Personalabbau aus. Diese Handlungsrestriktion wird überlagert von einer EU-Kommissionsentscheidung, die Berlin zum diskriminierungsfreien Verkauf der Bankgesellschaft in einem offenen Bieterverfahren zwingt. Zum einen gerät Berlin dadurch in die Gefahr, sparkassenfreie Zone zu werden, weil die Verkaufsentscheidung nicht auf öffentlich getragene Bieter beschränkt werden darf. Zum zweiten steht der Eigentümer Berlin unter dem Druck, durch den Bankenskandal verursachte Haushaltslasten wenigstens teilweise zu kompensieren.

Mittelbar wirkt europäisches Wettbewerbs- und Beihilferecht beispielsweise bei der politischen Steuerung der Berliner Verkehrsbetriebe. Die Spielräume eigener Leistungserbringung sind für die Kommunen im Verkehrssektor insgesamt enger geworden. Unternehmensverträge über Verkehrsleistungen und der Umfang öffentlicher Zuschüsse sind an den Vorgaben zu messen, die der Europäische Gerichtshof vorgegeben hat. Die Parameter der Kostenstruktur eigener Unternehmen müssen sich an denen eines vergleichbaren Unternehmens in Ausschreibungsmärkten orientieren. Ähnlich wie beim private-investor-test im Beihilferecht werden hier privatwirtschaftliche Effizienzmaßstäbe für europarechtlich zulässiges öffentliches Wirtschaften erzwungen. Die Konsequenz: die BVG wird zur kostenstrukturellen Effizienz gezwungen, die mit Leistungsparametern und Arbeitsbedingungen immer wieder in Konflikt gerät. Hier wird jedes sozial gestaffelte Preismodell zum Gegenstand harter Auseinandersetzungen. Schließlich muss ein öffentliches Unternehmen sich damit legitimieren, dass es eine von der privater Kapitalverwertung unterscheidbare Praxis des Wirtschaftens verfolgt.

Schließlich erfordert gemeinwirtschaftliches Agieren eine Vorstellung des Managements von einer solchen Unternehmenspolitik, die sich von dem Maximalprinzip der profitorientierten Unternehmenssektoren unterscheidet. Die Erfüllung der politisch definierten Aufgabe muss das ökonomische Hauptziel des Unternehmens, der Zweck der Ressourcenbewirtschaftung, sein. Ob die öffentliche Aufgabenerfüllung tatsächlich relativ autonom von den Kapitalverwertungsprozessen im Profitsektor organisiert wird, hängt nicht nur vom Eingreifen des Eigentümers, sondern auch vom Selbstverständnis der operativen Unternehmensleitungen ab. Eine Veränderung der „unternehmerischen Kultur" in städtischen Unternehmen ist mühselig. Eine spezifische Kultur des public management ist in Deutschland kaum entwickelt und bisher noch wenig zeitgeistkompatibel. Vielfach wird das Management selbst von einer Linksregierung aus dem Profitsektor „eingekauft". Manch ursprünglich öffentlich verwurzelter Manager sieht seine vorbildlichste Rolle darin, sich in den Prinzipien der Unternehmensorganisation und -führung an den Vorbildern der renditeorientierten privaten Unternehmen zu orientieren. Hier schlägt dann die Hegemonie im Denken der Managerzünfte durch.

Zunächst wird auch zukünftig die Abwendung des Verkaufs von Krankenhäusern, Verkehrsunternehmen, Stadtreinigung und Wohnungsbeständen an international agierende Fonds oder Konzerne im Vordergrund stehen – und zwar nicht ohne hohe Einsätze. Die Abwendung ihrer Unterwerfung unter das Prinzip der Profitdominanz ist in Berlin nur im Tausch gegen seine vermittelten Auswirkungen zu kriegen. Diese äußern sich in der Notwendigkeit permanenter Reorganisation und Anpassung an dynamische Rahmenbedingungen. Dies wiederum kann den Preis sozialer Zumutungen für Belegschaft oder Nutzerinnen und Nutzer der Leistungen kosten. Es muss dabei den Strategien privater Akteursnetzwerke widerstanden werden, die die öffentlichen Dienstleistungen in Berlin in ihre Expansionspläne aufgenommen haben.

Die Erhaltung eines gut funktionierenden gemeinwirtschaftlichen Sektors jenseits der Dominanz profitwirtschaftlicher Unternehmens- und Managementstrategien ist damit in Berlin jedenfalls noch lange nicht strategisch und praktisch gesichert. Die Entwicklung von Facetten alternativer Ressourcenbewirtschaftung und alternativer Ökonomie der Gemeinwesen ist eine weitaus anspruchsvollere strategische Herausforderung für linkes Denken und Handeln, als sie gegenwärtig von uns in Berlin zu bewältigen ist.

 

Neue Wege und Verhinderung neuer Abenteuer…

Am ehesten gelingt ein Paradigmenwechsel noch dort, wo die Entscheidungen nicht ersichtlich Ausgaben oder reduzierte Einnahmen nach sich ziehen. Aus Zeitgründen gehe ich darauf nur im Ansatz ein und zwar anhand von Beispielen aus dem Sektor, der die heutige Konferenz schwerpunktmäßig befasst: dem Sektor der öffentlichen Sicherheit. Die Auflösung der halbprivaten freiwilligen Polizeireserve, die Rückführung des Polizeirechts in verfassungsrechtliche Bahnen durch Einschränkung von Eingriffsbefugnissen, die Polizeireform und eine sichtbare Tendenz polizeilicher Abrüstung im öffentlich kontrollierten Raum sind nicht unumkehrbar.

Sichtbar wird die Wirkung des Haushaltsnotstandes beim Verkauf öffentlicher Grundstücke und bei der Pflege des öffentlichen Raums. Der Verkauf von ungenutzten Grundstücken aus dem Landesvermögen zieht vereinzelt auch heute nach wie vor Privatisierung öffentlichen Raums nach sich. Im Zusammenhang mit der Fußballweltmeisterschaft zeigen sich neue Tendenzen der Privilegierung kommerzieller Nutzungen des nach wie vor öffentlich kontrollierten Raums und Exklusion eines Teils der Stadtbevölkerung – im Straßenland, in Grünflächen und öffentlichen Einrichtungen.

Dass es auch anders geht, wenn politisch bewusst entschieden wird, zeigt sich am Beispiel des Neubaus einer Haftanstalt, die das Land Berlin mit seinen zum Teil verfassungswidrigen Haftbedingungen jetzt errichten muss. Obgleich ein privates Beratungsunternehmen eine langfristige Prognose für ein fiskalisch günstigeres Public-Private-Partnership-Modell abgegeben hat, entschieden sich die Koalition und der Senat, die Haftanstalt in eigener Verantwortung des Landes zu errichten und den Justizvollzug auch umfassend selbst zu betreiben. Den Kostenprognosen der Ratgeber über 25 Jahre fehlte die Überzeugungskraft, und der politische Preis einer Teilvergabe – eine direkte Unterwerfung des Betriebsregimes der Resozialisierung von Strafgefangenen unter Verwertungsgesichtspunkte – wäre aus unserer Sicht nicht bezahlbar gewesen.