Einleitung

Worin besteht die besondere Rolle der Instanzen der EU in den gegenwärtigen „Entstaatlichungsprozessen" bei kommunalen Dienstleistungen, was sind deren praktische Folgen für die kommunalen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse und -potenziale? Was hat das für Folgen auf die Handlungsspielräume der kommunalen Ebenen, und damit auch für Ansätze von Politikkonzepten aus kritischer Perspektive?

Europäische Politik zur Veränderung des Regimes öffentlicher Dienstleistungen stand und steht in enger Wechselwirkung mit den mitgliedstaatlichen Strategien der Staatsmodernisierung und ökonomischen Umorganisation. Letztere fand auf nationalstaatlicher Ebene ihren besonderen Ausdruck etwa in der Privatisierungspolitik der Regierung Thatcher von 1979 – 1989 in Großbritannien. Aber auch die französische Praxis öffentlicher Leistungserbringung ist seit den frühen achtziger Jahren durch eine Ausweitung privater „Indienstnahmen" und „Auslagerungen" gekennzeichnet, die in prinzipieller Verträglichkeit mit dem Dienstleistungskonzept des service public als Auftraggeber-Auftragnehmer-Verhältnis auf öffentlich-rechtlicher Basis gestaltet werden: Gemeinden bleiben öffentlich-rechtlich für die Leistungserbringung verantwortlich, bedienen sich zur Durchführung der Aufgaben aber öffentlich konzessionierter privater Dritter. Und auch die übrigen Mitgliedstaaten der EU folgen Konzepten der „Marktausrichtung" öffentlicher Dienstleistungen, wenngleich hier durchaus unterschiedliche Prozessrichtungen, -geschwindigkeiten, und auch gegenläufige Tendenzen zu verzeichnen sind.

 
Zum Hintergrund der EG-Wettbewerbspolitik

Ungeachtet dessen ist die Wettbewerbspolitik der EG-Instanzen im Bereich der öffentlichen Dienstleistungen ein bedeutsamer rechtlich-politischer Faktor. Die primärrechtlichen Grundlagen des Gemeinschaftsrechts verpflichten deren Instanzen auf die Herstellung eines einheitlichen Binnenmarktes mit offenem Wettbewerb. Europäische Rechtsetzungsinstanzen, allen voran Rat und Kommission, verfolgen seit den Römischen Verträgen fortgesetzte und permanent ausgreifende Anstrengungen, um „Wettbewerbsverfälschungen" zwischen den EG-Mitgliedstaaten zu unterbinden und die vier das Binnenmarktkonzept tragenden „Marktfreiheiten" durchzusetzen.

Dabei repräsentiert der Rat den Konsens mitgliedstaatlicher Einigung. Hier werden Vetopositionen besetzt, die auf grundsätzlicher Ebene und durch Intervention – in Abhängigkeit von ihrem Gewicht im europäischen Netzwerk – den europäischen Politikentwicklungsprozess beeinflussen können. Die Ratstagungen werden durch permanente, von den nationalstaatlichen Legislativen abgekoppelte und intransparente Verständigungen auf Ebene der Regierungsmitglieder und -beauftragten bzw. Ministerialbürokratien begleitet. Dies dient dem Interessenabgleich zwischen den beteiligten Akteuren auf der Ebene der Mitgliedstaaten.

Die Kommission versteht sich selbst als europäische „Exekutive", als Vollstreckerin der Vertragsvorschriften und Ratsbeschlüsse. Sie hat aber innerhalb dieses Norm- und Beziehungsgeflechts eine starke, vom Rat relativ autonome, politische Stellung, und verkörpert eine besondere Form Mitgliedstaaten übergreifender bürokratischer Herrschaft – mit der Fähigkeit zur eigenständigen Formulierung und Durchsetzung europäischer Politik. Im EG-Vertrag ist ihre Definitionsgewalt über die materiellen Grundlagen ihrer eigenen Politik rechtlich abgesichert: ihr „regulativer Output" kann sogar nationale Verfassungsvorschriften brechen.

Faktisch ist die Kommission damit eine entscheidende politische Triebkraft gegenüber den Mitgliedstaaten, die die sektoralen Politiken verwaltet und Stellschrauben für die Erzeugung politischen und ökonomischen Drucks gegenüber einzelnen Mitgliedstaaten in der Hand hat. Institutionelle Mechanismen zur Zügelung der Kommission – etwa parlamentarische Rückbindungen – sind in der rechtlichen Konzeption nicht vorgesehen. Das Verhältnis der klassischen bürgerlich-staatlichen Gewalten ist auf europäischer Ebene (vornehmlich zum Nachteil des Parlaments) verschoben und in Bezug auf „Legislative" und „Exekutive" vermischt. Hinter den Kulissen vollziehen sich klandestine Aushandelungsprozesse der exklusiven staatlichen und privaten Akteure und Eliten, die auf das gemeinsame „Europäische Projekt" und die dort zu verwirklichenden Interessen festgelegt und darauf hin ideologisch verbunden sind.

Die Kompetenzen der Kommission beziehen sich primär auf die Wirtschafts-, Währungs- und Handelspolitik. EU-Aktivitäten dieses Sektors gegenüber den Mitgliedstaaten sind im Auseinandersetzungsprozess am ehesten unbestritten; hier liegt der Kern des „Europäischen Projekts". Die europäische Politik wird deshalb vor allem durch die als europäische Interessenvermittlungsinstanzen fungierenden Kommissare mit eben dieser Zuständigkeit bestimmt. Institutionelle „Bremsen" gibt es hier kaum, zumal der fortgreifende Prozess seit den Achtziger Jahren nahezu bruchlos vom Grundkonsens der Deregulierungs- und Standortpolitiken in den beherrschenden Mitgliedstaaten der EU getragen wird. Jede Bemühung, auf der europäischen Ebene Standards in anderen Politikfeldern umzusetzen, stößt vor dem Hintergrund des EG-Vertrages auf starke gesetzliche und faktische Barrieren: Sie muss sich entgegenhalten lassen, ein Eingriff in „klassische" nationalstaatliche Kompetenzen und Politikfelder (z. B. Umweltpolitik, Sozialpolitik) zu sein. Nach der Logik „standortstaatlicher" Politikstrategien liegt in solchen Maßnahmen eine Bedrohung der nationalstaatlichen Steuerung „standortrelevanter" Parameter, um „Investitionen anzuziehen" und die Interessen der dort verankerten ökonomischen Akteure politisch berücksichtigen zu können. Nationalstaatlich oder europaweit organisierte Interessen der betroffenen ökonomischen Akteure können sich deshalb auf die Anwaltschaft ihrer Regierung verlassen. Umwelt- oder sozialpolitische Initiativen, die (durch unabwendbaren Problemdruck, auf Initiative des Parlaments oder anderer organisierter Akteure in und außerhalb der EU-Instanzen) auf die europäische Agenda gesetzt werden, lassen sich gegenüber dem dortigen Mainstream und den Mitgliedstaaten nur damit normativ rechtfertigen und begründen, dass ihre Regelung – und zur Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen ein europäischer Standard – erforderlich sei. Im Zweifelsfall wird auf die Verschlechterung der Verwertungsbedingungen und „Standortfaktoren" – im Verhältnis zwischen EU und anderen „globalen Märkten und Standorten" – verwiesen. Nach der durch die Binnenmarktregeln abgestützten neoliberalen Konzeption wäre dies eine Folge europäischer Standards in „nichtökonomischen" Regelungssektoren.

Der Integrations- und Konformisierungsdruck auf „extern" aufgenötigte bzw. institutionalisierte abweichende (insbesondere sozialpolitische) Interessen ist in Folge dessen außerordentlich hoch. Dies zeigt sich sehr deutlich am „regulativen Output" der EU-Kommission.

 
Tendenzen der Wettbewerbspolitik der europäischen Instanzen

Bezog sich die Wettbewerbspolitik zunächst auf die „klassischen" privatwirtschaftlichen Märkte und Sektoren, geriet seit den siebziger Jahren verstärkt das Engagement der öffentlichen Hand in den Blick. Erfasst wurden die Verflechtungen zwischen Instanzen von Staatlichkeit, ihren wirtschaftlichen Unternehmungen und nach und nach auch privat getragenen Unternehmen in den eher „staatsnahen Wirtschaftssektoren". Die EG-Gesetzgebungstätigkeit bezog sich sowohl auf das Verhältnis zwischen „Staat" und „Wirtschaft" generell und in einzelnen Dienstleistungssektoren (Beihilfenbegrenzung, Transparenzvorschriften, Ausschreibungsmodalitäten, Formen und Reichweite der Verleihung von Monopolrechten durch Instanzen der Mitgliedstaaten) als auch auf die gezielte Öffnung bislang in staatlicher Regie geführter Branchen (Verkehr, Energie, Abfallwirtschaft, Postdienste und Telekommunikation). Die EG-Sekundärrechtsentwicklung (vor allem durch Richtlinienerlasse) und mitgliedstaatliche Sektoröffnungspolitiken führten in ihrer Kumulation zur schleichenden Unterwerfung weiter Teile der öffentlichen Sektoren unter das Wettbewerbsrecht.

Das EG-Vertragsrecht postuliert keine unmittelbaren Imperative zur Privatisierung (im Sinne eines eigentümerschaftlichen Trägerwechsels): Nach Art. 295 EGV lassen die Vorschriften des Vertrags die Eigentumsordnungen in den Mitgliedstaaten unberührt. Auch sonst enthält der EG-Vertrag nur wenige Vorschriften, die auf die Wirtschaftstätigkeit der öffentlichen Hand Bezug nehmen. Im Mittelpunkt der europäischen Dienstleistungspolitik steht Art. 86 Abs. 1 EGV, der auch öffentliche und die privaten Unternehmen, die mit besonderen oder ausschließlichen Rechten aus staatlicher Gewährung versehen sind, den Wettbewerbsbedingungen unterwirft. Es folgt mit Absatz 2 eine offene, formelhafte Norm, deren Anwendung und Konkretisierung erheblichen interpretatorischen Aufwand voraussetzt: Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, gelten die „Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert." Der im EG-Vertrag rechtlich angelegten Doktrin der „Gleichbehandlung" öffentlicher und privater Unternehmen, die seit den siebziger Jahren faktische Wirkung entfaltet, liegt der „ordnungspolitische" Gedanke zugrunde, dass staatliche Interventionen und Finanzbeziehungen zwischen staatlichen Einrichtungen und – vornehmlich: privat organisierten, aber öffentlich getragenen – Unternehmen grundsätzlich geeignet sind, den Wettbewerb zu verfälschen und damit als Binnenmarkthemmnis zu wirken.

Die Folge ist, dass durch Vorschriften des europäischen Rechts die Gestaltung der Dienstleistungserbringung durch die verschiedenen öffentlichen Träger (Staat, Regionen, Gemeinden) streng determiniert wird. „Eingriffe" in das Marktgeschehen, die als „nicht marktkonform" gelten, unterliegen starken Rechtfertigungsbedürfnissen und dürfen nur auf die Bereiche beschränkt bleiben, in denen die Anwendung des Binnenmarktrechts und die „Steuerung" der Aufgabenerfüllung „durch Wettbewerb" ersichtlich zu allokativen und distributiven Störungen aus gesamtwirtschaftlicher Perspektive (externen Effekten/„Marktversagen") führen würde. Das bedeutet kein prinzipielles Verbot öffentlichen Wirtschaftens. Aber die öffentliche Wirtschaftstätigkeit wird den gleichen ökonomischen und wirtschaftsrechtlichen Rahmenbedingungen unterworfen, denen private Unternehmen auch unterliegen, wodurch die Spielräume für einen spezifischen und instrumentellen Einsatz dieser Einrichtungen durch die Träger immer geringer werden oder erscheinen. Praktische Konsequenz ist die zunehmende marktförmige Ausrichtung des Verhaltens öffentlicher Unternehmen in ihrer Wirtschaftstätigkeit.

 
Die europäischen Instanzen und die Entwicklung der „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse"

Die Kommission kann als entscheidender Sekundärrechtsgeber – gestützt auf die Allgemeinheit der Vertragsvorschriften und -kompromisse und die enthaltenen Gesetzgebungskompetenzen – in erheblichem Maß und Freiraum selbst Recht schöpfen. Von diesen Kompetenzen hat die Kommission im „Daseinsvorsorgebereich" reichlich Gebrauch gemacht. Kontrolliert – oder besser: flankiert – wurde sie durch den Europäischen Gerichtshof, dessen Urteile für die Gerichte der Mitgliedstaaten präjudizielle Bindungswirkungen entfalten.

Ob EG-Recht auf bestimmte „Dienstleistungstypen" überhaupt anwendbar ist, richtet sich – in der Logik des Prozesses einer europaweit harmonisierenden Schaffung „freier Binnenmarktverhältnisse" – nicht nach der nationalstaatlichen Einordnung und Qualifikation der Dienstleistungen. Wäre dem so, wird argumentiert, könnten die Mitgliedstaaten einzelne Sektoren durch Einstufung und Zuweisung in ihrer legislativen Praxis als „hoheitlich" der Geltung des Wettbewerbsrechts entziehen und damit nach mitgliedstaatlichen Interessen und „Egoismen" selbst die Reichweite seiner Anwendbarkeit und der Marktöffnungen bestimmen. Die Politiken und Interpretationen von Kommission und Gerichtshof knüpfen an den EG-vertraglichen wirtschaftspolitischen Grundentscheidungen an: Maßgebend für die Anwendbarkeit ist, ob es sich bei den Rechtssubjekten um Unternehmen handelt, also – nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs – um wirtschaftlich tätige Einheiten unabhängig von ihrer Rechtsform und Finanzierung. Die rechtlich nicht ausgesprochene politische Grundfrage, welche der Reichweitebestimmung des EG-Wettbewerbsrechts im öffentlichen Sektor zugrunde liegt, ist deshalb die Kriterienfestsetzung für die Unterscheidung von wirtschaftlichen („unternehmerischen") und nichtwirtschaftlichen („hoheitlichen") Tätigkeiten. In der Tendenz begann die europäische Einstufung von bisher öffentlichen Tätigkeiten in den Mitgliedstaaten als „wirtschaftlich" und „wettbewerbsfähig" immer weiter um sich zu greifen mit der Folge, dass auch die „Ausnahmevorschrift" des Art. 86 Abs. 2 EGV in ihrer Bedeutung zu wachsen begann. Hier spiegelt sich in der Frage, ab wann von einer „rechtlichen" oder „tatsächlichen" Verhinderung der Aufgabenerfüllung die Rede sein kann, die gesamte Problematik des Streits um die trägerschaftlichen Spielräume bei der Leistungserstellung wider. Hier entscheidet sich, wann die Träger den Unternehmen welche besonderen Rechte verleihen können, und damit: wie die Reproduktionsbedingungen der Leistungserstellung sind, welche begleitenden Politikziele als „Bestandteil" der Aufgabenerfüllung wirksam implementiert werden können, wie und in welchem Umfang die Leistung durch wen finanziert werden soll. Ähnlich relevant ist die Frage, ob und inwieweit die Unterhaltung von eigenen Unternehmen zur Erfüllung von Aufgaben durch den Träger frei gestaltet werden kann, oder ob hier (wie bei Ausschreibungen an Private über den europäischen Schwellenwerten) ein (zunehmend strenger organisierbares) „wettbewerbsorientiertes" Ausschreibungsregime unter Maßgabe strikt ökonomischer Vergleichsmaßstäbe Platz greifen soll. Gegen eine weitere Verdichtung der Wirkungen des europäischen Wettbewerbsrechts und für die Erhaltung nationalstaatlicher Handlungsspielräume wird oft auf das Subsidiaritätsprinzip des Art. 5 EGV verwiesen. Da die wettbewerbsrechtlichen Vorgaben immer umfassender die nationalstaatlichen Politikfelder vereinnahmen und das „zulässige" politische Instrumentarium definieren, wird zur Suche nach Grenzen darauf gepocht, dass die Gemeinschaft in Feldern nicht ausschließlicher Zuständigkeit nur tätig wird, „sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können, und daher wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können." Die Schwäche dieser Norm ist, dass sie die materiellen Kriterien für ihre Anwendbarkeit nicht selbst enthält, sondern weitgehend der Definitionsmacht der demokratisch kaum zu beeinflussenden europäischen „Regierungspolitik" und den Kräfteverhältnissen zwischen begünstigten und belasteten Akteuren ausliefert.

Hinsichtlich als „wirtschaftlich" eingestufter Tätigkeiten verfolgen EG-Kommission und Europäischer Gerichtshof prinzipiell einen rigiden Kurs bei der Zulassung möglicher Ausnahmen von der Geltung des Wettbewerbsrechts. Die wachsenden mitgliedstaatlichen und gesellschaftlich organisierten Widerstände gegen eine ungehinderte Fortschreibung der Liberalisierungstendenzen in der Zukunft blieben zwar insoweit bislang ohne größere faktische Wirkungen, aber nicht ganz ohne symbolische Reaktionen auf der Ebene der europäischen Instanzen. So hat die Kommission in ihrer Mitteilung zu den Leistungen der Daseinsvorsorge den Stand der Entwicklung von allgemein interessierenden Dienstleistungen und universellen Diensten zusammengefasst, die Vereinbarkeit von Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln mit hohen Standards bei der Bereitstellung von Daseinsvorsorgeleistungen betont und die Gestaltungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Definition von derartigen Leistungen hervorgehoben. Leistungen der Daseinsvorsorge seien „ein Schlüsselelement des europäischen Gesellschaftsmodells" (meine Hervorhebung – K. L.), von Bedeutung bei „der Förderung von sozialer und territorialer Kohäsion", der Sicherung „der allgemeinen Wettbewerbsfähigkeit", der Markt- und Technologieentwicklung. Gleichzeitig kündigte die Kommission indes eine weitere schrittweise Vorgehensweise in Richtung auf verstärkte Marktöffnungen an und bezog sich hinsichtlich ihrer Pflichten auf die europäischen Verbindlichkeiten im Rahmen des GATS und der WTO. Forderungen nach Lockerung des binnenmarktorientierten Rahmens in sektoralen Feldern erteilte sie eine Absage. Dabei bezieht sie sich auf die Linie des Europäischen Gerichtshofs bei der Auslegung der Binnenmarktregeln im Verhältnis zur Erbringung öffentlich(-verantwortet)er Dienstleistungen. Diese EuGH-Linie orientiert sich an der möglichst maximal wettbewerbswirksamen Gestaltung von Dienstleistungen, wenngleich einzelne jüngere Entscheidungen in Angelegenheiten öffentlicher Dienstleistungen als Relativierung der „harten" Binnenmarktlinie gesehen werden können. Letztere heben die Sicherung von Spielräumen der öffentlichen Aufgabenträger bzw. der mitgliedstaatlichen Befugnis, eigene Spielräume für die Definition von Leistungen und Modalitäten der Erbringung zu definieren, stärker hervor. Damit wird die Berechtigung „besonderer und ausschließlicher Rechte" bei Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse als „Element" staatlicher Intervention anerkannt.

Gleichwohl gelang es der Kommission auch durch die Mitteilung „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa" nicht, die fortgesetzten Bedenken (oder wie die Kommission sich ausdrückt: „Missverständnisse") zu zerstreuen, die von vielen Seiten, selbst von Regierungen, gegen die Fortsetzung der gängigen Marktöffnungspolitik eingewendet wurden. Das Europäische Parlament war bereits seit Beginn der neunziger Jahre in mehreren Entschließungen an die Kommission herangetreten, um die Rolle von Dienstleistungen in allgemeinem wirtschaftlichen Interesse zu stärken. Es forderte ferner die Verankerung der eigenständigen Bedeutung der allgemeinen Dienste und den Anspruch der EU-BürgerInnen auf garantierte Leistungsstandards. Ersterem wurde mit der Einfügung des Artikels 16 in den EGV – durch den Vertrag von Amsterdam 1997 – Genüge getan, in welchem der Stellenwert der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse besonders hervorgehoben wird – allerdings nicht ohne Hinweis auf die nachgerade vollständig unbeschadete Anwendbarkeit der auch bisher geltenden „harten" Vertragsvorschriften. Im Weiteren wurden die Daseinsvorsorge-Leistungen in Artikel 36 der EU-Charta der Grundrechte anerkannt: die „Union ... achtet den Zugang zu den Dienstleistungen ..., um den sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern." Es ist aber offen, welche praktischen Folgen diese symbolischen Formen der Anerkennung auf die Vermittlung zwischen dem Ziel der Förderung des sozialen Zusammenhalts und der fortgesetzten Binnenmarktforcierung haben sollen: Die Grundrechtecharta wurde feierlich proklamiert, vermittelt aber den UnionsbürgerInnen keine unmittelbaren (einklagbaren, subjektiven) Rechte. Die symbolische Relativierung der bisherigen Wettbewerbskonzeption schafft noch keine neuen (faktischen und rechtlichen) Tatsachen. Trotzdem gerät zumindest die schlichte Interpolation des bisherigen Liberalisierungskurses (vorerst!) an neue Grenzen.

Innerhalb des Rates konnte bisher keine Verständigung über die zukünftige konzeptionell-politische Ausrichtung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erzielt werden. Die Mitgliedstaaten – und „Herren" der Verträge – weisen insoweit auf die Kommission und fordern von ihr die Befassung mit den allgemeinen Diensten. Auch das Europäische Parlament hat in Reaktion auf die Kommissionsmitteilung 2000 zur europäischen „Daseinsvorsorge" die Kommission aufgefordert, einen allgemeinen Rahmen für die Erbringung von Dienstleistungen im Sinne des Artikels 16 EGV zu schaffen, der „größere Vorhersehbarkeit und verstärkte Rechtssicherheit" garantiert. Ferner wurde die Übereinstimmung mit der Kommission dahingehend betont, dass „die Frage, ob ein Dienst als Leistung der Daseinsvorsorge anzusehen ist und wie er organisiert werden soll, zuallererst auf nationaler Ebene entschieden wird", und dass „die europäischen Bürger hochwertige Leistungen der Daseinsvorsorge zu erschwinglichen Preisen, und wenn es die soziale Situation erforderlich macht, kostenlos erhalten sollen". Im Übrigen schwankt die Entschließung zwischen Betonung der notwendigen Wettbewerbskonformität der Leistungserbringung und Mahnung bezüglich der sozialen, kulturellen, ökologischen, Qualitäts- und Quantitätsaspekte im Prozess der Leistungserstellung. Sie vermeidet eine eindeutige Problembefassung und Stellungnahme, mahnt stattdessen Evaluation und Augenmaß an – beweist aber zumindest mit letzterem ein gesellschaftsbezogeneres Problembewusstsein als die Mitteilung. Dabei werden zum Teil große Worte ausgesprochen, beispielsweise die Forderung nach Präzisierung der sozialen Verantwortung der Unternehmen erhoben, die Rechte der lokalen Behörden zur Selbsterbringung betont etc. Anders als die Kommission versucht das Parlament stärker, die Erbringung der Dienstleistungen der Daseinsvorsorge nicht nur in ihrer „Wettbewerbsbezogenheit", sondern auch in ihrer politisch-gesellschaftlichen Dimension zu erfassen. Dass daraus unweigerlich eine Relativierung des Binnenmarktprinzips resultiert, wird in den Reihen des Parlaments inzwischen auch konstatiert:

„In den verschiedenen von der Kommission vorgelegten Mitteilungen wurde die Situation der Leistungen der Daseinsvorsorge lediglich unter dem Blickwinkel ihrer Vereinbarkeit mit dem Wettbewerb untersucht, die die Kommission für erwiesen erachtet, wobei die von den Bürgern und den Gebietskörperschaften geäußerten Besorgnisse außer Acht blieben. Nach der Strategie von Lissabon und Göteborg dient die Verwirklichung des Binnenmarktes aber nicht nur der Preissenkung, ein Binnenmarkt erfordert auch Netze für den Verbund, die Sicherheit, die Verbesserung der Umwelt, den sozialen und territorialen Zusammenhalt. Diese Ziele lassen sich keineswegs spontan im Wege des Wettbewerbs erreichen."

Die EG-Kommission betreibt inzwischen eine öffentliche Diskussion zur Zukunft der Daseinsvorsorge und konstatiert, dass eine Schwerpunktverlagerung in der Betrachtung des Stellenwerts „öffentlicher Dienste" stattgefunden hat. In ihrem Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse stellt sie drei Hauptfragen:

„Wie sollte bei den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips die Rollenverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten (einschließlich Verwaltungsbehörden auf regionaler und örtlicher Ebene) aussehen? Sollten sich die Maßnahmen der Gemeinschaft auf einen vorwiegend sektorspezifischen Ansatz stützen oder sollte vielmehr ein allgemeiner Rahmen geschaffen werden? Welchen Einfluss auf den Umfang von Maßnahmen der Gemeinschaft hat die Unterscheidung von wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen?".

Die Diskussion birgt eine Chance, Freiräumen der mitgliedstaatlichen (und im Rahmen dessen möglicherweise der lokalen und kommunalen) politischen Instanzen zur Gestaltung der Bereiche öffentlich verantworteter Dienstleistungen, ihrer Regulierung, Finanzierung, Partizipation und dem Grad demokratischer Einflussnahme mehr Bedeutung zu verschaffen. Ein entscheidendes Defizit dieser Debatte ist allerdings ihre Beschränkung auf „Expertenkreise".

Dass die schwergewichtigen Instanzen im europäischen „politisch-administrativen Raum", der Rat, die Kommission und der Gerichtshof, innerhalb kürzerer Zeiträume vom Liberalisierungsmotor zum „Regulierungsmotor" avancieren werden, kann wohl – zumal vor dem Hintergrund der derzeitigen Vertragsgestaltung und -auslegung – bezweifelt werden. Die hierfür entscheidenden und von den geschilderten neoliberalen Imperativen durchdrungenen Binnenmarktregeln finden sich auch im EU-Verfassungsentwurf unverändert wider. Eine Veränderung in Richtung einer Relativierung ist von der derzeit stattfindenden Regierungskonferenz der Mitgliedstaaten nicht zu erwarten, da der Konsens der Großen – unter Duldung der Übrigen – Bestand hat und eine Verschiebung dieser Kräfteverhältnisse nicht im Raum steht. Positive Aspekte und derzeitige Zwischenerfolge beschränken sich auf den Erhalt von normativen Anknüpfungspunkten für die Einbringung alternativer Politikansätze in der Beschreibung sozialer Zielstellungen (beispielsweise des bisherigen Art. 16 EGV, rechtsverbindliche Aufnahme der Grundrechtecharta) und die Ausweitung der politisch-organisatorischen Strukturen der EU, einschließlich der Einflussnahme des Europäischen Parlaments. Daran manifestiert sich aber der bestehende Status quo der Kräfteverteilung: Als gravierendes Problem wird hier die Zersplitterung sowie teilweise Orientierungslosigkeit und Strategiemängel der organisierten Akteure und Gegenkräfte gegen den hegemonialen Trend deutlich.

 
Zusammenhänge zum Strukturwandel bei kommunalen Dienstleistungen

In Bezug auf europäische Entwicklungsperspektiven ist auf die Entwicklung innerhalb der Nationalstaaten zurückzukommen. Wenn hier vornehmlich auf die „deutschen Zustände" abgestellt wird, dann nicht, um die (äußerst unterschiedliche) Situation in den Mitgliedstaaten beschreiben zu wollen, sondern um einen beispielhaften und damit notwendig speziellen Eindruck von den „unterhalb" der EU-Dimension ablaufenden Prozessen zu erhalten.

Die Praxis gemeindlicher Aufgaben- und Organisationsentscheidungen (auch) in der Bundesrepublik tendiert dahin, die überkommenen Grenzen zwischen „staatlich" und „privat" aufzuheben: Private Dritte nehmen bislang öffentlich erbrachte Aufgaben als wirtschaftliche wahr, Gemeinden versuchen sich jenseits des lokalen Gebiets oder jenseits des angestammten Aufgabenhorizonts als „normale" Marktteilnehmer zu positionieren und an den „Chancen der Märkte" im Interesse der kommunalen „Standort"- oder Haushaltsinteressen teilzuhaben. Entscheidendes Moment der gemeindlichen Neuorganisation ist die durch neoliberale Umverteilungspolitik bewirkte Haushaltskrise und das Ziel, die Konsolidierung der Haushalte aus eigener Kraft zu betreiben und sich Entlastung bei der Erbringung öffentlicher Dienste zu verschaffen. Die Gemeinden verabschieden sich von kostenträchtigen Aufgaben, übertragen auch die Durchführung von rentablen Aufgaben, z. T. unter Beibehaltung der formalen Steuerungskompetenzen. Letztlich treten sie trägerschaftliche (Eigentümer-)Befugnisse an Anlagen, Netzen und sonstigen Einrichtungen ab.

Ideologische Absicherung erfahren gemeindliche Handlungsprogramme der „materiellen Entkleidung" von der Aufgabendurchführung (durch Übertragung an private Dritte oder weitgehende Ausgliederung und Entfernung von den demokratischen Instanzen der Gemeinde) durch Modernisierungsstrategien (Public-Governance-Konzeptionen, Neues Steuerungsmodell, „Kundendemokratie"), die eine „Politisierung" der demokratisch legitimierten Instanzen durch Rückführung auf strategische Steuerungskompetenzen nach dem Modell des „Konzerns Stadt" postulieren. Anfänglichem Überschwang ist mittlerweile einige Skepsis beigetreten, da zwar die „haushälterischen Effekte" sogenannter Neuer Steuerungsmodelle unverkennbar sind, die Lösung struktureller Haushaltsprobleme aber im Grunde kein Stück vorangekommen ist.

KommunalvertreterInnen klagen über zunehmend weniger politischen Einfluss im Gemeinwesen. Die eindeutigen „Sieger" der Reformen im institutionellen Gefüge der Gemeindeverwaltung sitzen in den Verwaltungen und in den Spitzen der kommunalen Unternehmen und Public-Private-Partnership-Projekte. Die „KundInnen" sehen die Ergebnisse im Detail entschieden weniger positiv als die (ökonomistischen) öffentlichen Debatten glauben machen wollen, und sie vermissen die lokalen Bezüge „ihrer" Leistungen. Öffentliche Korruption ist neuer öffentlich-privater Korruption gewichen, und niemand glaubt mehr, dass insgesamt weniger „Unsauberes" im Leistungssektor geschieht, seit die „Transparenz- und Klare-Verantwortungs-Offensive" in Gang gekommen ist. Und noch so viel „neue Steuerung" und neu begründete „Verantwortung" haben nicht verhindern können, dass viele Gemeinden weiterhin mit externen, alten und inzwischen auch neuen hausgemachten Problemen und Lasten zu kämpfen haben.

Trotz dieser Einschätzung darf nicht übersehen werden, dass der Reiz neuer und betriebswirtschaftlich angelegter Steuerungsmodelle nicht zuletzt darin gesehen wurde, dass sie mehr Transparenz, Verantwortlichkeit, Finanzierungsbewusstsein, strategische Planung in Aussicht gestellt haben. Nicht allein die ideologische Grundlegung „neuer Steuerung" macht ihre Faszination für viele Kommunen aus und hat ihre nahezu flächendeckende, wenngleich vielfältig modifizierte Übernahme erst möglich gemacht, sondern die finanziellen und organisatorischen Problemlagen, ja selbst das gewachsene Bewusstsein der BürgerInnen für Qualität und Service bei der Aufgabenerbringung. Gefragt sind also auch hier Alternativen, die die kommunalen Probleme bei der Leistungserbringung und politischen Bestimmung der Leistungskriterien aufgreifen und langfristige Zugriffe auf die (gegebenenfalls) zur „Leistungsherrschaft" erforderlichen Infrastrukturen erhalten. Die Grenzen der kommunalen Fähigkeiten zur dauerhaften Sicherung der in diesem Rahmen entscheidenden Finanzierungsperspektiven der Dienste sind allerdings schon jetzt vielfach überdehnt.

Damit fällt der Blick auf die Ebene des Bundes und der Länder. Ersterer besitzt die Kompetenz zur Schaffung der finanziellen Voraussetzungen und die europäische Vertretung der diensteverantwortlichen und dienstleistenden Akteure – in Deutschland also vor allem der kommunalen Selbstverwaltungskörperschaften. Im Spannungsfeld der verschiedenen „Bundesinteressen" zwischen der europäischen Implementation nationalstaatlicher Politikkonzepte zur „standortbezogenen" Vorteilsausnutzung und Interessenvertretung der Kommunen auf der europäischen Ebene folgt der Bund den ersten. Auch in Hinblick auf die Milderung der kommunalen Finanzsituation ist er, wie erst jüngst wieder in der Debatte um die Gemeindefinanzreform, hinter allen berechtigten kommunalen Erwartungen weit zurückgeblieben und hat dafür eine Ablehnung in seltener Einhelligkeit aus den kommunalen Akteursorganisationen erfahren.

Die Länder hingegen stehen vor der Entscheidung, entweder der kommunalen Wirtschaftstätigkeit ihre örtlichen, rechtsformbezogenen, sektoralen rechtlichen Grenzen zu nehmen und damit den Prozess der „Marktinvolvierung" öffentlicher Unternehmen voranzutreiben, oder aber – durch Aufrechterhaltung oder Verschärfung dieser Grenzen – die Gefahr zu erhöhen, dass öffentliche Unternehmen in direkter ökonomischer Konfrontation auf „offenen" Märkten mit privaten verdrängt werden. Die Kommunen und die Verbände der öffentlichen Unternehmen fordern sachlogisch die Öffnung ihrer ökonomischen Aktionsräume – eine zwiespältige Perspektive. Warum muss ein kommunaler Wasserversorger nationalstaatliche Grenzen überschreiten, und warum muss eine Gemeinde als Trägerin ihr Unternehmen daraufhin ausrichten?

Offen ist, wie sich auf lange Sicht die Veränderungen in den „Marktstrukturen" auf die gemeindlichen Handlungsspielräume auswirken werden. Derzeit geht der Trend zur Oligopolisierung und „Vermachtung" der Märkte, auf denen europäische und international ambitionierte privat organisierte (aber auch „gemischtwirtschaftliche") Akteure (mit öffentlichen und privaten Trägern agieren. Konzentration, Zentralisierung und Globalisierung der Akteurssphären auf branchenbezogenen Märkten, Neuordnung der vertikalen Wertschöpfungsketten und die Ausprägungen der damit verbundenen neuen Machtstellungen und Abhängigkeiten bringen die Gemeinden als Auftraggeber für öffentliche Dienstleistungen zunehmend in die Lage struktureller Überforderung und machtpolitischer Unterlegenheit bei der Aushandelung der aufgabenbezogenen Rahmenbedingungen. Vielfach sind die Gemeinden auf die rechtlichen, technisch-ökonomischen, finanziellen und risikobezogenen Voraussetzungen nicht vorbereitet, die zur langfristigen Sicherung des Einflusses auf die Aufgabenerfüllung erforderlich wären. Mit der Verfolgung von Auslagerungs-, Privatisierungs-, aber auch unternehmerischer Internationalisierungsstrategien beteiligen sich die Gemeinden faktisch an der Untergrabung ihrer Stellung als aktive politische Gestalter der kommunalen Angelegenheiten und ziehen sich selbst auf ein Schattendasein als Träger der konkreten Aufgabe zurück. Ungeachtet dessen bleiben sie auf den damit verbundenen Risiken sitzen, weil sie grundsätzlich aufgabenverpflichtet bleiben.

In der Gesamtschau lässt sich festhalten, dass die Überschneidung der unterschiedlichen politischen Strategien und ökonomisch-politischen Fakten eine Entwicklung befördert, in der sich die demokratische Kontrolle über die Aufgabenerfüllung verschlechtert und die Transparenz bei der Organisation der Aufgabe und in der (politischen!) Verantwortlichkeit für ihre gemeinwesenorientierte Erbringung behindert wird. Die langfristige und zuverlässige Finanzierung der Dienste wird untergraben. Mit der Orientierung auf kurzfristige Formalziele in der Aufgabenerfüllung werden gesellschaftliche Aspekte der Aufgabenerfüllung im sozialen, kulturellen und ökologischen Bereich massiv zurückgedrängt.

 
Schluss

Aus einer rechtlich abgestützten und auf den Status quo orientierten Diskussion resultiert eine gewisse Verengung der Betrachtung auf „Abwehr"- und „Angriffs"-Lagen, die zwar nicht unberechtigt ist, aber im Weiteren auch die Debatte um Alternativen in europäischen Gesamtzusammenhängen blockieren kann. Jede konzeptionelle Diskussion in diesem Sinne ist nur mit Blick auf alle Ebenen der verzahnten politisch-administrativen Systeme und Interessen zu führen. In Anknüpfung an den Befund der hiesigen Konfliktlagen geht es um Definitionsfreiräume zwischen GATS, europäischer Ebene, Nationalstaaten, Regionen und Kommunen. Aber: Die Gemeinde ist als politische Instanz selbst kein Fixum. Nicht außer Acht bleiben dürfen angesichts dessen die Interdependenzen zwischen ökonomischem Strukturwandel, neuer Rollenbestimmung des Politischen und der politischen Instanzen zwischen demokratischer Partizipation und korporatistischer Instrumentalisierung.

Dies kommt auf der unteren Ebene in grundlegenden Veränderungen des institutionellen Gefüges der lokalen Gemeinwesen zum Ausdruck, welche durch den Wandel externer Bestimmungsfaktoren und „übergeordneter" Politik, aber auch das „neue Selbstverständnis" in der Kommune bestimmt werden. Die Gemeinde hat mehr denn je Teil am „europäisch" stark determinierten „Strukturwandel des Politischen".

Bei den hiesigen Diskussionen wird weiterhin im Mittelpunkt stehen, welche Rolle den Gemeinden zwischen Verantwortung, Ausschreibung und aktiver Gestaltung der lokalen Angelegenheiten – und mit welchen Instrumenten versehen – zukünftig zukommen soll. Von den Gemeinden fordert dies neben einer aktiven Aufarbeitung der eigenen Probleme in Partizipation, Transparenz und lokaler Orientierung ihrer Leistungspolitik die Sicherung ihres zukünftigen Vermögens, grundlegende Dienste in eigener Regie zu erbringen. Zu einer in diesem Sinne zukunftsweisenden Diskussion kann beitragen, wenn die „Einbahnstraßen" von WTO/GATS-Verhandlungen und den dort verfolgten Zielstellungen auf unterster Ebene in Frage gestellt und in ihren (mittel- und langfristigen) Auswirkungen kritischer abgeklopft werden. Hier kann aufgeklärten und einmischungsbereiten gesellschaftlichen Kräften ein anderer Aspekt jüngerer institutioneller Verschiebungen im kommunalen Rechts- und Handlungsrahmen zu Gute kommen: die durch Öffnung der Landesverfassungen und Kommunalordnungen verstärkt mögliche Nutzung von Instrumenten der Bürgerbeteiligung an kommunaler Politik ist eines der wenigen verfügbaren Mittel, um strategische Diskussionen um die Zukunft der lokalen öffentlichen Dienstleistungen zu befördern. Dies setzt allerdings voraus, dass ein solches Vorgehen sich verbindet mit einer breiteren, durchsetzungsfähigen und strategisch bewussten gesellschaftlichen Bewegung. Eine kritische Perspektive ermöglicht, die Kräfteverhältnisse auf den verschiedenen politisch-administrativen Ebenen im Blick zu haben, wenn es um die Einflussnahme auf die ablaufenden ökonomischen und ideologisch hegemonialen Prozesse wie Wirkungsmechanismen geht.

 

Literatur:

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Lederer, Klaus: Zu den Auswirkungen des EG-Vertragsrechtes auf die wirtschaftliche Tätigkeit der Kommunen, in: Ansprüche – Forum demokratischer Juristinnen und Juristen 2/2002, S. 14 ff.

Kommission der Europäischen Gemeinschaften:Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse (von der Kommission vorgelegt), KOM (2003) 270 endgültig, Brüssel, 21. 5. 2003.

Kommission der Europäischen Gemeinschaften:Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen „Binnenmarktstrategie. Vorrangige Aufgaben 2003 – 2006", KOM (2003) 238 endgültig, Brüssel, 7. 5. 2003.

Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Mitteilung der Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa", KOM (2000) 580 endgültig, Brüssel, 20. 9. 2000.

König, Klaus: Öffentliches Management und Governance als Verwaltungskonzepte. - Zehn Thesen, in: Die Öffentliche Verwaltung 2001, S. 617 ff.

Jessop, Bob: Politik in der Ära Thatcher: Die defekte Wirtschaft und der schwache Staat, in: Dieter Grimm (Hrsg.), Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994, S. 353 ff.

Jessop, Bob: Veränderte Staatlichkeit, in: Dieter Grimm (Hrsg.), Staatsaufgaben, Baden-Baden 1994, S. 43 ff.

Europäisches Parlament – Ausschuss Wirtschaft und Währung:Arbeitsdokument über das Grünbuch zur Zukunft der Leistungen der Daseinsvorsorge in der Europäischen Union, Ausschuss für Wirtschaft und Währung, Berichterstatter: Philippe A. R. Herzog, 11. 2. 2003. Entschließung des Europäischen Parlaments zu der Mitteilung der Kommission „Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa" (KOM (2000) 580 endgültig – C5-0399/2001 – 2001/2157 (COS)), Brüssel, 13. 11. 2001, ABl. 2002 C 140, S. 153 ff.