Über einen europäischen Richtlinienentwurf und sein vorläufiges Ende

Anfang März des Jahres meldete eine Nachrichtenagentur, die Europäische Kommission werde „den umstrittenen Richtlinienentwurf zur Liberalisierung der Dienstleistungen" überarbeiten. Der zuständige EU-Kommissar für den Binnenmarkt, McCreevy, begründete, die Richtlinie müsse geändert werden, um Sozialdumping zu vermeiden. Wenn das für Wettbewerb zuständige Mitglied der EU-Kommission die Befürchtung äußert, die binnenmarktforcierende Kommissionspolitik könnte den sozialen Zusammenhalt innerhalb der Union gefährden, dann ist das sicherlich kein alltäglicher Vorgang. Das lässt aufhorchen. Welcher „umstrittene Richtlinienentwurf" soll da geändert werden?

 

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Der Ex-EU-Kommissar Frits Bolkestein hinterließ gern deutliche Spuren. Noch bevor er gemeinsam mit allen übrigen Mitgliedern der Prodi-Kommission zum Jahreswechsel aus dem Amt schied, hatte er im Januar 2004 der europäischen Öffentlichkeit, den EU-Institutionen und den Mitgliedstaaten einen „Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt" (KOM (2004) 2 endg., Ratsdok. 6174/04) auf den Tisch gelegt. Zur „Vollendung eines wirklichen Binnenmarktes für Dienstleistungen" (meine Hervorhebung) sollte nach dem Entwurf „ein allgemeiner Rechtsrahmen" geschaffen werden, mit dem „die Hindernisse für die Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungserbringern und für den freien Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten beseitigt werden (...)".

 

Was zunächst noch nicht so außerordentlich anders klingt als die Erwägungen zu diversen europäischen Richtlinien und Entscheidungen, mit denen marktorientierte Regulierungsprinzipien durchgesetzt worden sind, hat es allerdings in sich. Denn der alsbald überall unter „Bolkestein-Richtlinie" firmierende Entwurf bricht mit einigen Elementen der bisherigen Liberalisierungspolitik der Europäischen Institutionen.

 

1.

 

Die Kommission verstand sich von Anfang an als „Motor" der Schaffung einer einheitlichen europäischen Wettbewerbsordnung. Freier europäischer Dienstleistungsverkehr bedeutete für sie, dass durch entsprechende Rechtsakte der grenzüberschreitende wirtschaftliche Verkehr mit selbständigen (gewerblichen, kaufmännischen, handwerklichen und freiberuflichen) Tätigkeiten gegen Entgelt von allen diskriminierenden und wettbewerbsverzerrenden Eingriffen der Mitgliedstaaten freigehalten wird. Insbesondere der „vertragsimmanente" Grundsatz des effet utile, also der Effektivität europäischer Rechtsdurchsetzung gegenüber den Mitgliedstaaten, rechtfertigte die Legitimation von Kommission und Gerichtshof, den Vertrag und seine Ermächtigungen ausgesprochen weit und unabhängig von den nationalstaatlichen Rechtsbegriffen auszulegen.

 

Der EG-Vertrag verbietet alle Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs. Als Beschränkungen sind nach europäischem Recht sämtliche Maßnahmen anzusehen, die seine Ausübung unterbinden, behindern oder weniger attraktiv machen. Die Dienstleistungsfreiheit enthält danach erstens ein Diskriminierungsverbot von ausländischen gegenüber inländischen Anbietern und zweitens ein Beschränkungsverbot: Verboten ist „Protektionismus", die Bevorzugung der einheimischen Anbieter bzw. die „Marktabschottung". Dies stellt ein erhebliches Problem für den gesamten kommunalen Unternehmenssektor mit seinen besonderen Bindungen zu den lokalen Gemeinwesen dar. Die Mitgliedstaaten können aber in den „nicht harmonisierten" Bereichen nach wie vor solche Regeln für die Dienstleistungserbringung (z. B. Umweltstandards, Verbraucherschutzanforderungen) aufstellen, die unterschiedslos für alle Anbieter (öffentlich/privat; inländisch/ausländisch) gelten. Derartige Maßnahmen werden, wenn sie nicht diskriminierend wirken, als „allgemeine" Wettbewerbshemmnisse einer Ziel-Mittel-Kontrolle und einer Begründungspflicht unterworfen. Die Mitgliedstaaten haben dabei das Recht, die gemeinwohlbezogenen Zielstellungen der Maßnahmen (vertragskonform!) in der eigenen Zuständigkeit frei festzulegen. Das Beschränkungsverbot der Dienstleistungsfreiheit läuft also auf eine Einengung mitgliedstaatlicher Spielräume bei der Regulierung hinaus, stellt jedoch ihre grundsätzliche Berechtigung nicht in Frage.

 

2.

 

Die Kommission trieb den ökonomischen Verflechtungsprozess bislang hauptsächlich mittels sektorbezogener Öffnungsvorschriften zur Angleichung des Rechts und seiner Anpassung an eine liberalisierte Dienstleistungspraxis voran. Noch lang sind nicht alle Bereiche detailliert europäisch geregelt. Der Kanon von denkbaren Dienstleistungen, wirtschaftsrelevanten „Tätigkeiten gegen Entgelt", ist kaum abschließend aufzuzählen: Anwaltschaft und Notariat, öffentliche Ver- und Entsorgungsleistungen, Bildung, Gesundheitsvorsorge und Pflege, Unternehmensberatung und Wirtschaftsprüfung, Arbeitsvermittlung, Planung und Bau, Medien und Handwerk...

 

Das Netz sektoraler europäischer Vorgaben wurde Stück für Stück geknüpft. Es traf besonders einstmals als öffentliche Regulierungsdomänen verstandene Tätigkeiten und Dienstleistungsbereiche, die zum Teil gegen die mitgliedstaatlichen Tradition zu Räumen für kommerzielle Akteure umgebaut wurden. Die Bereichsausnahme des Vertrags für „hoheitliche Aufgaben" wurde auf europäischer Ebene eng ausgelegt, um „Vertragsumgehungen" durch nationalstaatliche Zuordnung zum staatlichen Bereich zu unterbinden. Telekommunikation, Strom- und Gasversorgung wurden durch Richtlinie und Verordnung geöffnet, was einen massiven Strukturwandel und die Kommerzialisierung der Leistungsbereitstellung in Gang setzte. Auch hier wurde jedoch bisher die bleibende Berechtigung von (vertragskonformer!) „externer", auch bereichsspezifischer, Regulierung anerkannt. Das Recht der Mitgliedstaaten zur Gestaltung der Rahmenbedingungen für die Dienste war also eingeschränkt, aber nicht aufgehoben.

 

3.

 

Das Mittel der sektoralen Öffnung führte jedoch aus Kommissionsperspektive nicht zu den erhofften ökonomischen Effekten. Grenzüberschreitende Dienstleistungen nahmen zwar zu, stießen aber immer wieder auf (ökonomisch bedingte, z. B. Machtstrukturen, und „außerökonomische") Grenzen. Den beteiligten Lobbykartellen ging es ohnehin weder schnell noch weit genug. Und offenbar erschien es manchem Kommissar als sehr mühseliger Weg, fortwährend sektorspezifische Verhandlungen mit den Mitgliedstaaten führen und die damit verbundenen Auseinandersetzungen mit anderen beteiligten und interessierten Kräften aushalten zu müssen.

 

Es deutete sich sogar an, dass es in einzelnen Sektoren – etwa Wasser – sehr schwierig werden könnte, eine weitgehende europäische Öffnungslösung sektoral durchzusetzen. Schließlich führte die programmatische Politisierung der Wirtschaftsunion und die fortgesetzte Integration zu verstärkten Gegentendenzen einer auf reine Deregulierung und ökonomische Aspekte gerichteten EU-Politik. Nicht nur spürbarer gesellschaftlicher Druck, auch stärkere Legitimationsnotwendigkeiten innerhalb der mitgliedstaatlichen „Öffentlichkeiten" (Subsidiaritätsprinzip, Anerkennung der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse und mehr), konnten von einem beinharten Liberalisierer schon als aktuelle Signale für kommende Hürden bei der „Vollendung des Binnenmarktes" gedeutet werden.

 

Wie es mit dem Binnenmarkt für Dienstleistungen weitergehen sollte, hatten sich Kommission, Parlament und Rat in jüngster Zeit in mehreren Dokumenten gefragt. Das „Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse" der Kommission vom März 2003 befragte sogar die Bürgerinnen und Bürger. Die Kommission stellte dabei auch einen Zwischenstand ihrer Liberalisierungspolitik bei öffentlichen Dienstleistungen vorsichtig zur Diskussion. Einsendeschluss war der 15. September 2003: „Die Kommission beabsichtigt, im Herbst (...) Schlussfolgerungen zu ziehen und dann gegebenenfalls konkrete Folgealternativen vorzuschlagen."

 

Frits Bolkestein brauchte keinen Tag länger für seine Überlegungen. Er hatte die Auswahl zwischen sehr unterschiedlichen Mitteln im Arsenal der Kommission. Bolkestein entschied sich für die Brechstange und für die Abrissbirne. Und die Kommission folgte ihm dabei.

 

4.

 

Die „Bolkestein-Richtlinie" sollte – von wenigen Ausnahmen abgesehen (Art. 2) – unterschiedslos für sämtliche Dienstleistungen gelten, sie folgt also dem horizontalen anstelle des sektoralen Ansatzes. Darüber hinaus sollte zukünftig für die Regulierung einer grenzüberschreitenden Dienstleistung – von einigen Ausnahmen abgesehen (Art. 17 – 19, z. B. Post-, Strom-, Gas- und Wasserdienstleistungen) – nicht mehr das Recht des Staates maßgebend sein, in welchem die Dienstleistung erbracht wird, sondern das Sitzland des Anbieters (sog. Herkunftslandprinzip – Art. 16). Damit korrespondiert die Zuständigkeit der Verwaltung des Sitzlandes für die Regulierungsmaßnahmen.

 

Eine Reihe mitgliedstaatlicher Anforderungen an Dienstleistungsunternehmen und Dienstleistungserbringung werden im Entwurf entweder verboten (z. B. Residenzpflicht, Registrierungspflicht, Verbot von Niederlassungen in mehreren Mitgliedstaaten, Pflicht zur Stellung finanzieller Sicherheiten und zur Versicherung „vor Ort" – Art. 14) oder stark eingeschränkt (wirtschaftliche Überprüfung in Einzelfällen – ebd.) oder einem Evaluierungsverfahren mit dem Ziel ihrer Abschaffung unterworfen (z. B. Anforderungen an Rechtsform, Kapitalausstattung, Preise, Beschäftigtenzahlen, mengenmäßige und territoriale Beschränkungen, Dienstleistungspflichten-Koppelung – Art. 15). Genehmigungserfordernisse in den „Empfängerländern" dürfen ggf. an solche Anforderungen nicht mehr geknüpft werden. Neu beabsichtigte Regeln sind von den Mitgliedstaaten bei der Kommission anzumelden.

 

Zur Qualitätssicherung setzt der Entwurf auf freiwillige Vereinbarungen der Dienstleister, Verhaltenskodizes, Information und Evaluierung. Ist der Zugang zur Tätigkeit im Empfangsstaat nach allem trotzdem, weil z. B. faktisch (etwa bei Kläranlagen, Radiofrequenzen), limitiert, wird dieser zu einem wettbewerblichen Vergabeverfahren für die Dienstleistung verpflichtet. Das ist die flächendeckende umfassende Liberalisierung.

 

5.

 

Es ist von verschiedenen Seiten hervorgehoben worden, dass der Richtlinienentwurf mit dem EG-Vertrag unvereinbar sei, weil er gegen das Subsidiaritätsprinzip und den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße und „schleichend" Unionskompetenzen in den Bereichen Kultur, Gesundheit, Bildung und Soziales begründe. Der Bundesrat, EU-Parlamentarier, Gewerkschaften, NGO´s und andere Akteure haben ablehnende, zum Teil vernichtende, Urteile über die Zulässigkeit einer solchen Richtlinie gefällt. Nach heutigem Stand der Interpretation des europäischen Rechts trifft dies sicherlich zu. Das Spannungsverhältnis zwischen der EU-Zuständigkeit für den Binnenmarkt und den primären mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten für (die meisten) „außerökonomischen" Politiken ist aber im EG-Vertrag schon angelegt, denn die dort vorausgesetzte Trennung der beiden „Sphären" ist künstlich. Man kann nicht wirklich sicher sein, dass der EuGH dieses Spannungsverhältnis nicht auch anders auflösen und die Verträge gegebenenfalls neu interpretieren würde. Auch in der Vergangenheit gab es solche Grenzüberschreitungen der europäischen Instanzen, ohne dass der Gerichtshof dem im Wege gestanden hätte.

 

Bislang ist es trotz eines gewissen Interesses innerhalb der Mitgliedstaaten auch durch europäisches Vertragsrecht (z. B. das Subsidiaritätsprinzip) nicht gelungen, eine immer stärkere europäische Determinierung lokaler politischer Spielräume justiziabel zu begrenzen. Denn die Konflikte mit ihren widerstreitenden Interessen, Wertungen und Abwägungen werden nicht durch formale Verfahren auf gleicher politischer Ebene entschieden. Bestimmte Belange und Interessen sind schon aufgrund der Struktur des institutionellen Machtgefüges der EU, aufgrund der Vertragslage und der darauf gestützten Interpretationsmacht, faktisch durchsetzungsstärker als andere, „marginalisierte" Interessen. Die Richtlinie aber – nur soviel ist sicher – würde dieses institutionelle Machtgefüge zugunsten rein ökonomischer Interessendurchsetzung weiter verschieben, da sie die Gesetzgebung der Mitgliedstaaten insoweit völlig unter den Vorbehalt der EU-Kommission stellt.

 

Aber dient die Richtlinie nicht in sehr konsequenter Weise der Vollendung des freien Dienstleistungsmarktes? Bei aller berechtigter Empörung sollte nicht übersehen werden, dass der Bolkestein-Entwurf kein „Fremdkörper" im Gefüge der europäischen Binnenmarktpolitik ist. Der geschiedene Kommissar hat bei der Rechtsprechung des Gerichtshof abgeschaut. Er kann sich auf Instrumente, Interpretationen und Regelungsansätze stützen, die dem europäischen Recht und der ökonomisch begründeten europäischen Entwicklungslogik nicht völlig fremd sind. Was oberflächlich vielleicht als völliger Bruch erscheint, ist bei genauerem Hinschauen nur die aktuell schärfste Zuspitzung der verschiedenen Konflikte um das Verhältnis von ökonomischer Verwertung und allen übrigen Aspekten menschlichen Zusammenlebens in der europäischen Zukunft. Und zwar die Zuspitzung hin auf die streng ordoliberale Interpretation des im EG-Vertrag zugrundegelegten Modells einer Marktgesellschaft. Diese Logik und ihre Macht beschrieb der Ökonom Karl Polanyi, als er auf das Postulat der Neoklassiker Bezug nahm, eine Marktordnung könne nur in einer Marktgesellschaft existieren. Überraschend ist eher, wie unverhohlen alle „außerökonomischen" Aspekte und Schutzmechanismen in dem Entwurf ignoriert und konterkariert werden, deren Anerkennung in der jüngeren Zeit auch auf europäischer Ebene über Parlament, Mitgliedstaaten und Druck erreicht wurde. War die Kommission sich ihrer Sache wirklich derart sicher?

 

Es war immerhin ein deutlicher Gegenwind zu verspüren. Die absehbaren Folgen des Wirkens dieser Richtlinie boten aber auch jeden Grund. Die Richtlinie würde, da hat der Binnenmarktkommissar Creevy völlig Recht, ein race to the bottom zwischen den Mitgliedstaaten um niedrige (unter anderem soziale) Zugangsstandards bewirken. Sie führte unmittelbar zur Anwendung von über 20 verschiedenen Rechtssystemen und -normen auf den an sich gleichen Sachverhalt in demselben Mitgliedstaat. Dies etabliert eine Marktorganisationsbürokratie, führt zu Rechtsanwendungschaos und sehr unsicheren Möglichkeiten der materiellen Rechtsverwirklichung für viele Dienstleistungsempfänger. Das Verbot der genannten mitgliedstaatlichen Anforderungen ist eine unverhohlene Einladung zum Steuerbetrug. Wer sollte noch nachvollziehen können, welche Umsätze wo realisiert wurden? Da wundert es nicht mehr, dass mit der Neuzuordnung der Kontrollverantwortung das faktische Ende der mitgliedstaatlichen Wirtschaftskontrolle in Bezug auf die meisten Dienstleistungssektoren eingeleitet werden dürfte. Welcher Mitgliedstaat sollte ein Interesse daran haben, „seine" Dienstleistungsunternehmen bei einer Tätigkeit am anderen Ende Europas auf eigene Kosten zu kontrollieren, wenn diese dadurch höhere „Wettbewerbslasten" zu tragen hätten? Die (öffentlich zu tragenden) Kontrollkosten müssten explodieren, wenn eine ernsthafte europäische Kooperation zur Überwachung des Dienstleistungssektors errichtet werden sollte. Es werden mithin alle Weichen in Richtung Demokratie- und Sozialabbau gestellt. Den Mitgliedstaaten und ihren politischen Instanzen verbleibt nach der Richtlinie keine reale Option, auf die aktuellen Herausforderungen im öffentlichen wie privaten Dienstleistungssektor mit einem Umbau ihrer sozialen und demokratischen Mechanismen zu reagieren.

 

6.

 

Dass der Richtlinienentwurf die Amtszeit seines Urhebers nur um einige Monate überlebt hat, könnte zum Verfassen eines Nachrufs verführen. Wären da nicht allzu viele Signale, dass es mit den Inhalten des Vorschlags durch seinen „Rückzug" und seine Überarbeitung wohl nicht sein Bewenden haben wird. Möglicherweise wird ein neuer Richtlinienentwurf erarbeitet werden, in dem sich die gleichen Grundlinien wiederfinden – vielleicht etwas entschärft und umhüllt mit wohlgefälligen symbolischen Konzessionen und strategischen Absichtserklärungen zur „Stärkung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts", mit Verweisen auf Art. 16 EG und die Grundrechte-Charta. Möglicherweise ist die Debatte aber jetzt nicht beendet, sind bislang nicht Beteiligte aufmerksam geworden, entschärfen sich die Widersprüche nicht, die anhand der Debatte deutlich geworden sind. Möglicherweise stirbt deshalb das Vorhaben einen leisen Tod im Kurzzeitgedächtnis des Alltags und den Schubladen der Kommission, und es wird, wie vorher, „mühselig" Sektor für Sektor weitergemacht. Vielleicht, bis in einigen Jahren... Möglicherweise wird auch einigen bisher Arglosen deutlich, dass die „fortschreitende Entwicklung des Binnenmarktes" in ihren Konsequenzen nicht dauerhaft als „eigene", als „ökonomische", von den übrigen Fragen des Zustands und der Verfasstheit von Gesellschaft abgelöste Angelegenheit zu behandeln ist.

 

Wir müssen sehen. Die Debatte zeigt aber, dass es – unter der grundsätzlichen Hegemonie ökonomistischer Ideologien – nach wie vor widersprüchliche Tendenzen, wechselnde Kräfteverhältnisse und unterschiedliche „Perspektivenpfade" für die weitere Integration innerhalb der EU gibt. Mit dem Eingeständnis der Kommission und ihrem Rückzug in Sachen „Bolkestein-Plan" ist die Frage nach der Zukunft (vor allem) der (öffentlichen) Dienstleistungen vorerst wieder offen. Und damit auch die Auseinandersetzung darum, wie die unumkehrbar fortschreitende ökonomische Integration der europäischen Dienstleistungsmärkte sozial, ökologisch und politisch gestaltet werden kann bzw. muss.