Stadtgespräch in der "Lounge im Turm"

Im Rahmen des AK Linke Metropolenpolitik (http://metropolenpolitik.wordpress.com/) moderierten Dr. Matthias Naumann (Uni Hamburg) und ich heute eine Vortrags- und Diskussionsveranstaltung mit Prof. Dr. Christina Schaefer (FHVR Berlin) und Axel Henschke (Stadtverordneter, Frankfurt (Oder)) zu Möglichkeiten, Grenzen und Trends bei der Steuerung öffentlicher Unternehmen. Einen Veranstaltungsbericht lesen Sie hier:

 

 

Demokratische Kontrolle öffentlicher Unternehmen?

Veranstaltungsbericht

Nach dem Berliner Bankenskandal sind in Berlin viele Anstrengungen unternommen worden, um öffentliche Unternehmen – anstatt sie zu privatisieren – einer öffentlichen, also demokratischen, Zielbestimmung sowie Steuerung und Kontrolle zu unterwerfen. Diese Zurückgewinnung von Demokratie ist nicht völlig problemlos zu organisieren. Sie folgt einem Bild von öffentlichen Unternehmen als lokalen Dienstleistern für die Bürgerinnen und Bürger und als Instrument der Stadtpolitik.

Nicht nur das Beispiel Deutsche Bahn zeigt, in welcher Weise sich öffentliche Unternehmen politisch und ökonomisch verselbständigen können, wenn sie von ihren Trägern als „Cashmaschinen“ und ordnungspolitische Saurier verstanden werden. Es ist schwer zu sagen, wer im Verhältnis zwischen Bahnchef Mehdorn und Verkehrsminister Tiefensee wen steuert.

Auch die aktuellen „Verstaatlichungsdebatten“ zeigen eines: Dass es offenbar nicht so sehr darauf ankommt, politische Steuerungsinstrumente in die Hand zu bekommen, sondern dass es eher darum geht, wirtschaftspolitisch „minimalinvasiv“ zu handeln und dabei bestens noch die öffentlichen Finanzen in Blick zu behalten – freilich kurzsichtig und ohne sich wirklich mit den ökonomischen Eliten anlegen zu wollen.

Allerdings sollte der Steuerungspessimismus nicht überhand nehmen. Die politische Steuerung öffentlicher Unternehmen und Infrastrukturen folgt – so vorhanden - einem politischen Willen. Politische Steuerung ist nicht unmöglich, sie ist allerdings schwierig. Worauf es dabei ankommt und wo die Probleme liegen, wurde bei unserer Veranstaltung am 11. März in der „Lounge im Turm“ deutlich, die von engagierten Einleitungsbeiträgen und einer politisch spannenden, kenntnisreichen Debatte geprägt war.

In ihrem Impulsreferat setzte sich Prof. Dr. Christina Schaefer (FHTW Berlin) mit den aktuellen Diskussionen um Beteiligungskontrolle unter dem Stichwort „Public Corporate Governance Codex“ auseinander. Die Tendenz der Ausgliederung und Verselbständigung öffentlicher Unternehmen habe vor allem fiskalpolitische Gründe. Öffentliche Unternehmen entfernten sich vom Eigentümer, Verfügungsrechte und juristisches Eigentum fielen immer weiter auseinander. Die Kontrolle der Unternehmen sei dagegen weitgehend auf dem status quo früherer Zeiten verharrt. Hier bestehe dringender politischer Handlungsbedarf. Letztlich gehe es um Standards guter Unternehmensführung.

Die wissenschaftliche und öffentliche Diskussion unter dem Stichwort „Public Corporate Governance“, in jüngster Zeit unter dem Stichwort „Corporate Social Responsibility“, erfasse das Problem aber nur unzureichend und habe, so ersichtlich, keine durchgreifenden praktischen Veränderungen nach sich gezogen. Hier würde lediglich ein auf Aktiengesellschaften an der Börse zugeschnittenes Konzept zur Sicherung der Interessen der Shareholder unwesentlich abgewandelt. Während Berater versuchten, mit derartigen Konzepten Geld zu verdienen, qualifiziere sich das Beteiligungsmanagement und die Kontrolle öffentlicher Unternehmen nur im politischen Bereich der Kommunen nur sehr unzureichend. Berlin sei da eher vorn, in anderen Städten sähe es nach wie vor eher dürftig aus. Es fehle an klaren Zielvorgaben, Steuerung und Rechenschaftslegung erfolgten nur ex post.

Die Qualifikation von MitarbeiterInnen und RepräsentantInnen in den Verwaltungen und Steuerungsgremien sei bei Weitem nicht auf dem Stand, um dem Management in öffentlichen Unternehmen Vorgaben machen zu können und diese dann auch konkret zu kontrollieren. Hier sei anzusetzen, nicht beim Verfolgen von Modetrends, die sich weitgehend in dem Bemühen von Beratungsfirmen erschöpfe, unter bestimmten Schlagworten Produkte zu verkaufen. Wichtig sei, die richtige Balance zwischen politischer Zielvorgabe und praktischen Handlungsspielräumen für die Unternehmensführungen zu erreichen. Das kann mit der Sicherung von Grundstandards einer vernünftigen Beteiligungskontrolle auch gelingen.

Axel Henschke, Stadtverordneter in Frankfurt (Oder) und ehemaliger Aufsichtsratsvorsitzender der Stadtwerke Frankfurt (Oder), bot anschließend einen Blick aus der Praxis. Er zeichnet ebenfalls ein eher düsteres Bild zum Zustand der Beteiligungspolitik. Angesichts klammer kommunaler Kassen sei nicht nur die Verlockung sehr groß, sich der Probleme in den öffentlichen Unternehmen per (Teil-)Privatisierung zu entledigen und damit noch eine Einnahme für den öffentlichen Haushalt zu realisieren. Auch die Personalabbaumaßnahmen in der Verwaltung hätten ihren Preis. So ist das Beteiligungsmanagement einer Stadt wie Frankfurt (Oder) personell und von der Kompetenz her nicht sonderlich gut ausgestattet. Es erschöpfe sich in der nachträglichen Zusammenstellung von Zahlen und ihrer Aufbereitung. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass es ein großes Informationsgefälle zwischen ehrenamtlicher Politik und hauptamtlicher Verwaltung bzw. Unternehmensführung gebe.

Eine aktive Steuerungspolitik seitens des kommunalen Anteilseigners finde daher nicht statt. Primärziel bleibe angesichts der tiefen strukturellen Defizite des städtischen Haushalts (15 Mio. € p. a.) die Erzielung von Zuschüssen für den Etat. Angesichts der Probleme im Infrastrukturbereich (schrumpfende Stadt und Stadtumbau, wirtschaftlicher Strukturwandel in der Region) sei dies gravierend. Die Verschuldung von Stadt und Unternehmen sei ein riesiges Problem, das aber der Lösung harrt. Erschwerend komme hinzu, dass das städtische Unternehmen qua Kommunalrecht und Vereinbarung mit dem privaten Anteilseigner (EWE/E.on edis) auf seinen lokalen Wirkungskreis verpflichtet sei. Inzwischen denke der Kämmerer sogar darüber nach, ob der Strom- und Gasbezug der Stadt nicht über dritte Anbieter erfolgen könne, um Geld zu sparen. Dies sei Ausdruck des Stellenwerts und der Perspektiven des Unternehmens. Nötig sei die Bestimmung einer eigenen Gesellschafterrolle und eines Gesellschafterverständnisses.

In der anschließenden Diskussion stand die Schaffung von Transparenz zur Sicherung eines öffentlichen und politischen Steuerungsprozesses im Mittelpunkt. Es wurden verschiedene Ansätze und Grundelemente einer guten Steuerungspolitik vorgeschlagen und diskutiert: Veröffentlichungspflichten und Transparenz, Beteiligungsverfahren für die Bevölkerung, Haushaltskontrolle, Know-How-Management (als interkommunale Aufgabe und Herausforderung zur Qualifikation der Steuerung, was eine Kommune allein wohl nicht leisten könne). Dabei wurden zugleich die Herausforderungen und Grenzen, gemessen am Status quo, deutlich. 

Insbesondere die rechtlichen Rahmenbedingungen (Aktienrecht, EU-Recht) begrenzten hier die Spielräume. Immer stärker werden privatrechtliche Rechtsformen für öffentliche Unternehmen genutzt. Hier existiert jedoch das Problem, dass zwar die öffentlich-rechtliche Einflussnahme an sich durch die Kommunen verpflichtend zu sichern ist, dies im Privatrecht allerdings seine Grenzen hat. Behält sich die Kommune die Einflussnahme nicht von Anfang an vor (Satzung bzw. Gesellschaftervertrag, Verträge), dann ist sie zukünftig selbst in dieser Begrenzung gefangen. Dies ist inzwischen vielfach der Fall. Diskutiert wurden auch externe Kontrollmechanismen, die qualifizierte Beobachtung durch die Öffentlichkeit sichern könnten, so „Public Watchdogs“, wie es sie in Großbritannien bereits gibt. Klar wurde, dass dem Aspekt der Transparenz in sehr konkreter Weise weiterhin viel Aufmerksamkeit gewidmet werden muss. Eine der nächsten Veranstaltungen des AK zu Öffentlichen Unternehmen wird sich dieses Aspekts der demokratischen Steuerung von selbständigen Teilen der Verwaltung besondere Aufmerksamkeit widmen.