Vom Erbe bei den Berliner Wasserbetrieben

Beitrag zur Broschüre der PDS-Fraktion im Abgeordnetenhaus von Berlin „Transparenz kommt an. Vom Umgang mit den öffentlichen Unternehmen des Landes Berlin, März 2005 

In Berlin steigen die Wasserpreise. Derzeit kostet ein Kubikmeter Trinkwasser 1,97 Euro, die Stadt liegt damit im Bundesvergleich im Mittelfeld, doch schon für 2005 hat der Aufsichtsrat der Wasserbetriebe eine weitere Erhöhung um 5,4 Prozent in Aussicht gestellt. Das sind durchschnittlich 82 Cent mehr pro Monat pro Person und ärgert insbesondere all diejenigen, die naturgemäß mehr Wasser verbrauchen: Familien in Mietshäusern, mittelständische Unternehmen wie Bäckereien oder Friseure. Und nicht nur der Verband Berlin-Brandenburgischer Wohnungsunternehmen fragt, wie es zu diesen Preissteigerungen kommt.

Zur Begründung wird da meist an die von SPD und CDU zu verantwortende Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe im Jahr 1999 erinnert. Dies ist nicht völlig falsch, aber auch nicht ganz richtig. Die Geschichte der Berliner Wasserbetriebe begann nicht erst 1999. Allerdings steht die Teilprivatisierung in einer klaren politischen Tradition, die mit den Neunziger Jahren im vereinigten Berlin verbunden ist.

 
Größenwahn und Selbstbedienung

Das geteilte Berlin hatte drei Wasserunternehmen, die im Jahr 1992 zusammengeführt wurden: das ehemalige VEB WAB Ost und die beiden Eigenbetriebe Wasserversorgung und Abwasserentsorgung West. Letztere waren dem Grunde nach in der Nähe des Landesparlaments organisiert, folgten aber der hiesigen Praxis: geleitet wurde nach dem Parteienproporz-Prinzip, es gab so gut wie keine Ausschreibungen, dafür aber eine undurchsichtige Preispolitik im natürlichen Monopol. Die Auftragsvergabe erfolgte direkt, das heißt unter der Hand. Wirtschaftlichkeit im Sinne einer sparsamen Erbringung hochwertiger Dienstleistungen spielte eine absolut untergeordnete Rolle.

Mit dem Zusammenschluss entstand der Eigenbetrieb Berliner Wasserbetriebe (BWB), die nicht nur das Personal von einstmals drei Unternehmen zu übernehmen hatten. Die BWB mussten Investitionen in erheblicher Höhe besonders im Osten stemmen, neue Strategien für die gesamte Stadt entwickeln und auch das Umland berücksichtigen. Es war also völlig klar, dass sich einiges ändern musste.

Offen war, in welche Richtung. Als wenig später, zum 1. Januar 1994, die großen Eigenbetriebe Berlins in Anstalten öffentlichen Rechts umgewandelt worden, schwebte dem damals zuständigen Herwig Haase (CDU) folgendes vor: Das Ziel bestünde in „kaufmännischem, unternehmerischen Handeln anstelle staatlicher, politisch bevormundender Verwaltung", referierte er auf einem Workshop mit Vertretern der öffentlichen Wirtschaft. Berlins Eigenbetriebe sollten „fit gemacht" werden für das Jahr 2000. Die Betriebe müssten sich auf dem europäischen Markt bewähren, ihre Geschäftstätigkeit ausdehnen, „Beteiligungen an anderen Unternehmen (...) erwerben, Tochterunternehmen ein(...)setzen, um an den Zukunftschancen teilzunehmen".

Expandieren für Berlin, geleitet durch „echte Manager". Dies schien auch für die Beschäftigten eine verlockende Aussicht, die von Sorgen und Ängsten um ihre berufliche und soziale Perspektive getrieben waren und darin eine Chance für die Zukunft gesehen haben. Neue Arbeitsplätze in neuen Sektoren klangen weniger nach Abbau von Personal, sondern eher nach einem Umbau bei den BWB... Dass jede Expansion auch mit einem Risiko verbunden ist, spielte seinerzeit eher eine hintergründige Rolle in der Debatte.

Die Berliner Wasserbetriebe hießen also fortan „Anstalt". Und das sah wie folgt aus: Die „Belange des Landes Berlin" hatte die so genannte Gewährträgerversammlung der Anstalt – das ist ein Senatorengremium – zu sichern. Durch diese wurde der Aufsichtsrat bestellt. Der Aufsichtsrat wiederum besetzte das Leitungsgremium der Wasserbetriebe, den Vorstand. Der Vorstand leitet das Unternehmen in eigener Verantwortung und wird dabei vom Aufsichtsrat überwacht. Das Unternehmen verfügt über einen eigenen Haushalt und eigene Wirtschaftsführung, es darf sich selbst mit Fremdkapital versorgen, d. h. verschulden.

Entsprechend groß waren die Spielräume für die Leitung der BWB. Im Gegenzug zur unternehmerischen Unabhängigkeit räumte das Land Berlin in jenem Gesetz mit dem die Anstalt errichtet wurde (Errichtungsgesetz) den BWB eine Garantie dafür ein, wonach Verluste durch das Land als „Gewährträger" aufgefangen werden. Denn Berlin war als Stadtstaat nach wie vor für die Bereitstellung von Wasserdienstleistungen verantwortlich und eine Privatisierung sollte (vorerst) nicht in Betracht kommen. Das Organisationskonstrukt ähnelte dem einer Aktiengesellschaft (AG). Damit war die „politische Einflussnahme" begrenzt, es sei denn, sie ließ sich über die neu geschaffenen „personellen Drähte" in die Anstalt vermitteln. Das heißt: die Volksvertreter waren draußen, die beteiligten Senatoren und ihre Verwaltungen drinnen.

Erster Chef des BWB-Vorstands wurde Bertram Wieczorek, vordem Arzt und CDU-Mitglied in der DDR mit Erfahrungen als CDU-Bundestagsabgeordneter und Parlamentarischer Staatssekretär im Bundesumweltministerium. Ansonsten blieb der Vorstand der BWB im Grunde erhalten. Allerdings wurden die Gehälter – im Vergleich zu Eigenbetriebsgratifikationen – wesentlich üppiger. Den Aufsichtsrat besetzten Vertreter der Berliner Koalition und der ihr nahestehenden Wirtschaftsklientel. Sein Chef: Wirtschaftssenator Elmar Pieroth, Exponent der Landes-CDU mit weitreichenden Beziehungen in Kreise der angestammten Wirtschafts- und Interessenstrukturen.

Die Wirtschaftskultur der BWB änderte sich tatsächlich. Allerdings nicht in Richtung nachvollziehbarer Tarifkalkulationen und personeller Transparenz oder Klarheit hinsichtlich der Unternehmensziele. Statt dessen dominierte vor allem ein Ziel die Unternehmungen der neuen Anstalt: Berlins Koalitionskompetenz und seine Wirtschaftselite wünschten sich, dass die Wasserbetriebe auf dem internationalen Parkett mitmischen sollten.

Und so begannen die BWB ihre Einkaufs- und Experimentiertour. Finanziert wurde das Ganze über Kredite. Zu den ersten Neuerwerbungen zählte das Sekundärrohstoffverwertungszentrum Schwarze Pumpe (SVZ), mit dem durch eine neue Technologie angeblich die Klärschlamm- und Müllverwertung hätte effektiviert werden können. Zur Rechtfertigung dieses Geschäfts wurden astronomische Wachstumsraten der Marktentwicklung bemüht, die nur einen Makel hatten: Sie entbehrten jeder Grundlage. Der Markt brach später wegen eines Verwertungsüberangebots zusammen, die neue Technologie lief nicht – trotz Investitionen in dreistelliger Millionenhöhe. Das SVZ entwickelte sich zum finanziellen Desaster, das über die BWB hinaus das Land Berlin bis vor kurzem haushaltswirksam belastete.

Danach erwarben die BWB mehrere Unternehmen der SHW-Hölter-Gruppe, einem Firmenkonglomerat, welches unter anderem Wasser- und Netztechnik herstellte. Deren wirtschaftliche Daten entsprachen allerdings vorherigen optimistischen Prognosen auch nicht. Die Umstände des Erwerbs lassen heute viele Fragen aufkommen. Offenbar waren diesbezügliche Vorlagen selbst im Aufsichtsrat nicht richtig gelesen worden. Die Geschäfte um die SHW-Gruppe verbinden sich mit dem Namen Ditmar Staffelt, inzwischen Parlamentarischer Staatssekretär im Bundeswirtschaftsministerium, seinerzeit einflussreicher SPD-Politiker und zu Beginn der neunziger Jahre zeitweise Berliner Fraktions- und Landesvorsitzender der SPD. Staffelt war „in die freie Wirtschaft" gegangen und Mitte der Neunziger Geschäftsführer in mehreren SHW-Firmen. Zu dieser Zeit wurde den BWB der Kauf der Unternehmen angetragen.

Volltreffer der späteren Epoche war die Gründung der Telekommunikationstochter BerliKomm im Jahr 1997. Hinter diesem Experiment stand der Gedanke, dass unternehmenseigene Leitungsnetz für die Übertragung von Telekommunikationsdaten auszubauen, indem Telefonleitungen gezogen werden. Auch der Traum, im liberalisierten Kommunikationsmarkt „Standortvorteile" zu generieren und daran ordentlich zu verdienen, platzte alsbald wie eine Seifenblase. Der massenhafte Wechsel von Kunden blieb aus, Investitionen und technische Probleme ließen die Kosten explodieren.

Die BWB begannen weiterhin, im Berliner Umland und im internationalen Maßstab in Wasser- und Entwässerungsunternehmen einzusteigen. Dahinter stand der Traum, als größtes städtisches Wasserunternehmen in einer Liga mit Général des Eaux (heute Veolia), Suez Lyonnaise, Enron und Thames Water spielen zu können und mit diesen gemeinsam den internationalen Wassermarkt aufzumischen.

Öffentliche Wasserbetriebe kalkulieren, um die Aufgabenerfüllung im städtischen Wasserwirtschaftssektor auf Dauer zu sichern, kostendeckende Entgelte. Sinnvoller Weise werden über die Gebühren auch Fremdkapital-Kreditzinsen gedeckt, wenn Anlagen- und Netzinvestitionen für eine Laufzeit von 80 Jahren getätigt werden. Ansonsten würde das Unternehmen auf lange Sicht an Zinszahlungen seine eigene Substanz verzehren. Problematisch wird es dann, wenn aufgenommene Kredite nicht dem Substanzerhalt und dem Ausbau der Infrastruktur dienen. Dann finanzieren die zwangsläufig auf Trinkwasser und Abwasserentsorgung angewiesenen Kunden mit ihren Entgelten Zinsen und Verluste aus solchen Spekulationsblasen.

Die BWB kalkulierten nicht transparent. Welche Einnahmen für welche Zwecke eingesetzt wurden, ließ sich öffentlich nicht nachvollziehen. Klar war nur, dass im Falle des Scheiterns letztlich die Wasser-/Abwasserkunden und/oder das Land Berlin die Zeche zahlen würden.

Über die Jahre hinweg gerieten die BWB immer wieder in die Kritik. Überteuerte Baukosten und überdimensionierte Anlagenerrichtung wurden genauso moniert wie intransparente Tarifpolitik oder die Verschleuderung von entgeltfinanziertem Vermögen. Die parlamentarische Opposition, gerade auch die PDS, forderten Nachvollziehbarkeit und Überschaubarkeit. Es wurde vor Zivilgerichten auf Offenlegung der Rechnungsgrundlagen geklagt. Die jährlichen Berichte des Rechnungshofes gaben über wirtschaftliches Missmanagement und unklare finanzielle Verhältnisse Aufschluss.

 
Traumtänzerische Kreativität und arge finanzielle Not

Der Druck auf die Berliner Politik, im Unternehmen Veränderungen vorzunehmen, wuchs. Die Strategie, die BWB in die „Global-Player"-Liste zu bringen, ging nicht auf. Nachdem 1995 die Landeskasse gestürzt und der fiskalische Zustand der Stadt zumindest in Konturen erkennbar wurde, hätte die Chance bestanden, reinen Tisch zu machen. Aber weder in Bezug auf die Stadt noch die BWB wurde gefragt, welche Schritte nötig waren, um sie finanziell zu stabilisieren, Risiken zu begrenzen, weitere Abenteuer zu vermeiden und für eine sozialen Stadtpolitik Handlungsräume zurück zu gewinnen.

Statt dessen brach eine Ära an, die mit dem Namen Anette Fugmann-Heesing verbunden ist und die Amtszeit der großen Koalition von 1995 bis 1999 prägte: Die Berliner Politik wurde sich zwar ihres Haushaltsdilemmas bewusst. Daraus folgte aber nicht mehr und nicht weniger als ein Spardiktat, das jedoch die Interessen der alten Berliner Eliten unangetastet ließ und sich nach wie vor mit ihren Wachstumsvorstellungen deckte. Die Unternehmen der Stadt wurden nun nicht mehr vorrangig als die „Katapulte der Metropolenentwicklung" betrachtet, sondern zuallererst als verkaufbares Vermögen.

Nach BEWAG, Gasag und Teilen der Landesbank wurde seit 1997 ganz offen der Verkauf der Wasserbetriebe diskutiert. Vorstandschef Wieczorek hatte beim Gasag-Verkauf verlauten lassen, die BWB könnten sich um ihren Erwerb vom Land Berlin bemühen und den dafür erforderlichen Kaufpreis sichern. Das rächte sich. Die Finanzsenatorin zog aus diesem Angebot den Schluss, dass das Geld auch auf direktem Wege zu holen sei. So geschah es: Das Land beschloss eine Kapitalentnahme und zog 1 Mrd. DM aus dem Unternehmen. Die BWB deckten das durch neue Kredite mit entgelttreibenden Zinslasten. Damit kein Ende: Schon im Landeshaushalt 1998 stand eine Einnahmeerwartung aus dem BWB-Verkauf. Die Privatisierung der BWB verlief allerdings schwerer als gedacht, so musste man sich Ende 1999 beeilen, um den Verkauferlös noch nachträglich in die 1998er Bücher nehmen zu können.

Nach langen öffentlichen Debatten und internem Streit entschied sich die schwarz-rote Koalition für ein Teilprivatisierungsmodell. Wie schon bei der Landesbank sollte auch an den öffentlich-rechtlichen BWB ein Konsortium aus Privatunternehmen zu 49,9 Prozent mit Kapital beteiligt werden und dafür mitunternehmerische Befugnisse eingeräumt bekommen. Gegen die Zahlung von 3,1 Mrd. DM wurden die Wassermultis RWE und Vivendi (jetzt: Veolia) für eine Vertragslaufzeit von mindestens 30 Jahren an den BWB beteiligt, darüber hinaus die inzwischen ausgestiegene Allianz.

Dies ging mit einem organisatorischen Umbau der BWB einher. Die Anstalt wurde in eine privatrechtlich verfasste Aktiengesellschaft (Holding) eingegliedert, an der das Land mit 50,1 Prozent und die Privaten mit 49,9 Prozent beteiligt sind. Die alten „Beteiligungen" wurden aus der Anstalt herausgenommen und in einem separaten Tochterunternehmen der Holding konzentriert. Damit gab es nun zwei Vorstände, zwei Aufsichtsräte und zwei Gesellschafter- bzw. Trägerorgane – bei der Holding und bei der Anstalt. Das Land räumte den Investoren durch ein Teilprivatisierungsgesetz und Verträge erhebliche Rechte auf die Personalauswahl der Anstalt ein, die zukünftig nur für die Wasserver- und Abwasserentsorgung in Berlin und dem Umland zuständig sein sollte.

Bertram Wieczorek spielte nach der Teilprivatisierung keine Rolle mehr. Er musste gehen, allerdings gegen großzügiges Abschiedsgeld. In den Unternehmen wurden Plätze für neue Akteure gebraucht. Es nahmen in den Vorständen Vertreter von RWE, Vivendi, Alt-BWB und Gewerkschaften Platz. Um die Beschäftigten und ihre Vertreter zu gewinnen, wurde weiterhin eine großzügige Beschäftigungsgarantie über 15 Jahre ausgesprochen.

Weil das alles Geld kosten würde, die Finanzsenatorin aber einen hohen Kaufpreis im Auge hatte, übernahm das Land – über seine Anstaltshaftung hinaus – die Garantie für die wirtschaftliche Existenz der BWB und die Interessen der Investoren. Die Investoren erwarteten eine angemessene Rendite für den Kaufpreis. Deshalb vereinbarten beide Seiten, bei der Kalkulation der Gebühren eine fiktive Verzinsung für das betriebsnotwendige Kapital in der Anstalt zu berücksichtigen, die 2 Prozent über den Renditen für langfristige Anlagen an den Kapitalmärkten liegt. Außerdem sollten Effizienzgewinne erst nach drei Jahren entgeltmindernd kalkuliert werden. Allerdings sollte sich dies – um Ärger aus der Bevölkerung in die Zukunft zu verschieben – erst nach drei Jahren erhöhend auf den Wasser- und Abwasserpreis auswirken. Damit hatten sich die Investoren eine auskömmliche Refinanzierung ihrer „Einlage" gesichert.

Als PDS- und Grünen-Fraktion 1999 gegen das Privatisierungsgesetz vor das Berliner Verfassungsgericht zogen, um die Konstruktion zu Fall zu bringen, erklärte sich der Senat – um das Geschäft nicht zu gefährden – gegenüber den Investoren bereit, dass das Land gegebenenfalls auf eigene Gewinne verzichten oder sogar aus dem Landeshaushalt einstehen würde. So entstand eine neue Vertragsvorschrift, auf die sich die Investoren fortan immer berufen könnten, wenn es um wirtschaftlich relevante Entscheidungen in den BWB dreht. Das Verfassungsgericht erklärte die gesetzlichen Kalkulationsvorschriften für teilweise nichtig, der auf Vereinbarung der Seiten geheim zu haltende Vertrag wurde keine 24 Stunden später vom Parlament abgesegnet und von den Beteiligten unterzeichnet. Den Investoren konnte es angesichts der Vertragslage gleich sein, was das Verfassungsgericht entschieden hat. Damit war eine unumkehrbare Grundentscheidung des Landes zu seinen Wasserbetrieben gefallen. Das Kind lag endgültig im Brunnen.

 
Aufräumen hat Grenzen

Für den Berliner Senat war der Plan – Kaufpreis gegen langfristig höhere Kalkulation der Preise – mit dem Verfassungsgerichtsurteil nicht aufgegangen. Das Land hatte zu zahlen. Zu entscheiden blieb nur noch, aus welchem Portemonnaie das Geld zu nehmen wäre. Aus dem der Bürger, durch Gewinnverzicht oder aus dem Landeshaushalt? Doch Schwarz-Rot brauchte zunächst einmal zwei Jahre lang nichts tun...

Erst nach Ablauf von drei Jahren musste das Land sich positionieren, wie es die rechtsfest abgesicherten Investorenansprüche langfristig erfüllen würde. Rot-Rot hatte aus bekannten Gründen das Problem auf dem Tisch. Eine Rückabwicklung, wie sie angesichts des vorhandenen Konstrukts wünschenswert wäre und immer wieder diskutiert wurde, kam als Lösung nicht in Betracht. Da eine reguläre Ausstiegsoption im gültigen Vertrag explizit nicht vorgesehen ist, könnte das Land nur durch einen geplanten Vertragsbruch die Situation öffnen. Dies allerdings führt nicht zwangsläufig zu einer Rückabwicklung der Anteile versus Kaufpreis, sondern zu einem Schadensersatzanspruch der privaten Konsortialparteien gegen das Land wegen Nichterfüllung. Vorausgesetzt, die Investoren wollten dann am Vertrag nicht mehr festhalten, summieren sich für einen solchen Anspruch der Kaufpreis, sämtliche bislang geleisteten Investitionen, die bereits realisierten Gewinnansprüche und eine Abgeltung der vertraglich bereits zugesicherten Gewinne bis zum Jahr 2029. Es lässt sich unschwer prognostizieren, dass ein Betrag in dieser Höhe nicht weit weg von dem Betrag liegt, den die privaten Teilhaber in den kommenden fast 30 Jahren realisieren werden. Nur würde er auf einen Schlag fällig. Das Land müsste sich dann entscheiden, an welchen für viele existenziellen Leistungen der Rotstift angesetzt oder ob der Erfolg der bislang noch mit Chancen versehene Klage auf Bundeshilfen in Karlsruhe auf´s Spiel gesetzt werden sollte. Wer will dies mit all seinen Konsequenzen riskieren?

Was getan werden konnte war das Gesetz zu novellieren, auf dessen Basis die Entgelte zu kalkulieren sind. Die Investoren hatten durch ihre Verträge eine starke Position, denn ihre Ansprüche von 1999 konnte ihnen keiner mehr nehmen. So blieb die Verteilung der Lasten im eng begrenzten Rahmen: zwischen denen, die Wasserentgelt zahlen und dem Landeshaushalt. Es wurde der Versuch unternommen, die Entgelte so wenig wie möglich anzuheben. Damit geht dem Landeshaushalt Geld verloren. Die Last tragen also in jedem Fall die Berlinerinnen und Berliner.

Was gelang, war sich vom SVZ, der BerliKomm und weiteren Geldschluckern zu trennen. Das souveräne Heft des Handelns hat Berlin nicht mehr. Das Land kann jedoch seine wenigen Möglichkeiten nutzen, um auf Transparenz bei Personalpolitik, Unternehmensentscheidungen und Kapitalflüssen, eine vernünftige Wasserwirtschaftsstrategie und ein sinnvolles ökonomisches Agieren der BWB unter Berücksichtigung sozialer und ökologischer Aspekte einzuwirken. So wurden die Vorstände von Holding und Anstalt zusammengelegt, um Gehälter zu sparen und eine durchschaubare Leitung zu etablieren.

So unbefriedigend es ist, über die für eine Stadt grundlegende Wasser- und Abwasser-Infrastruktur nicht mehr souverän verfügen zu können – diese Aufräumarbeit ist in unserem Interesse.